评《农业保险大灾风险准备金管理办法》的贡献（下）
发布时间：2014-01-08 10:41:56 作者：庹国柱 来源：中国保险报·中保网
创造性地解决我国农业保险制度中的一些难题
财政部这个5章27条的《办法》，重点对大灾准备金的建立、计提、使用、管理等方面进行了规范和完善。应该说是匠心独具。笔者觉得，短短的27条，却创造性地解决了由于我国农业保险制度设计缺陷带给我们的一些难题。
(一)明确了要建立企业级大灾风险准备金制度及其构架。
保险经营机构经营农业保险可以建立大灾准备金，也可以不建立大灾准备金。企业分散其偿付风险，可以主要通过再保险的途径，也可以根据商业保险制度的规则，另外建立“一般风险准备”或“总准备金”来应对。但是，《办法》规定经营政策性农业保险的保险机构都要建立“大灾风险准备金”，而且具体规定该准备金有两部分组成，即从保险费中提取一定比例建立的大灾风险准备金(以下简称“保费准备金”)和由“超额承保利润”形成的大灾风险准备金(以下简称“利润准备金”)。这样，各地从事政策性农业保险的保险机构不管原来有没有或者想不想建立大灾风险准备金，按照该《办法》要求都必须建立这种由这两部分组成的企业级大灾准备金。
《办法》规定“保费准备金”是从保费中提取和积累，积累的上限是当年本公司保险费收入的100%。而这个部分在财务上属于“负债”性质。即可以享受税收优惠政策，这部分积累不用缴纳所得税。
“利润准备金”是“在依法提取法定公积金、一般(风险)准备金后，从年度净利润中计提利润准备金，计提标准为超额承保利润的75%。”对于一般财产保险公司和专业性农业保险公司，其限定条件略有区别。前者的提取条件是“保险机构农业保险的整体承保利润率超过其自身财产险业务承保利润率，且农业保险综合赔付率低于70%”，后者的提取条件是“专业农业保险机构的整体承保利润率超过其自身与财产险行业承保利润率的均值，且其综合赔付率低于70%”。这个利润准备金在财务上属于“权益”，但不可分配或者转入资本。其上限没有规定，可以无限积累。
保险公司从政策性农业保险的经营中赚取“超额成保利润”，对这部分所得，可以有所有权，但除了用于农业保险的大灾条件下的赔偿之外，不可以作为红利来分配给股东们，除非公司退出农业保险经营。
(二)对保险机构的产品定价是一种约束和调节。
在《农业保险条例》第19条中，只是原则性地规定“保险机构应当公平、合理地拟订农业保险条款和保险费率。属于财政给予保险费补贴的险种的保险条款和保险费率，保险机构应当在充分听取省、自治区、直辖市人民政府财政、农业、林业部门和农民代表意见的基础上拟订”，但如何能保证这种费率的公平合理，存在操作上的困难。
从2007年以来的实践看，除了个别省份和个别年份，政策性农业保险的经营综合成本率不高，一般不超过90%，有的年份更低。这就意味着农业保险经营的“超额承保利润”超过5%，同期财产保险行业的承保利润率不过3%左右。尽管农业保险的经营者认为，农业保险的经营风险时空分布很不均匀，这几年正好是“风调雨顺”时段，说不定哪一年发生大范围的重大灾害，将以前多年的积累都填进去，而且，目前的农业保险赔付率实际上比一般财产保险还要高一些，如果说有“超额承保利润”的话，也主要是现在的费用率大大低于财产保险形成的，这实际上反映了某种事实。但人们还是质疑保险公司主导制订的保险费率偏高，而且也没有一个制度对其进行规范和“强制”调整。
财政部此次通过《办法》，独具匠心地设计出公司级大灾准备金制度，期望用该基金的建立、提取、积累、使用和管理的一系列规定，既使该基金名正言顺地建立，较好解决保险公司应对大灾风险赔付的部分问题，又防止了保险机构一面拿政府的财政补贴，一面可能获取“超额承保利润”，而且，通过分红等方式将农业保险盈余，补贴非农业保险领域的不正常情况，这种反向补贴显然违背了财政给予农业保险支持的政策初衷。因此，《办法》也就解决了政府因为无力掌控定价权而缺少合理调控农业保险市场的手段的问题。可谓一举多得。
(三)一定程度可能会抑制过高的农业保险供给热情。
近年来，随着我国政策性农业保险的顺利发展，农业保险供给热情日益高涨，获准加入供给行列的财产保险公司由最初的四家专业性农业保险公司和中国人保、中华联合财产保险公司，迅速增加到目前的24家，另有4家也参与了农业保险共保业务。之所以农业保险有今天空前高涨的供给热情，与7年试验实践中较高的经营盈余，也就是《办法》中所说的“超额承保利润”有关系，资本是逐利的，这里有较高的“利润率”，财产保险资本向这里流动十分自然。
《办法》所想出来的办法，其实也有根据。据对美国的考察，其财产保险公司超过千家，但经申请获准进入农业保险市场的公司只有15家，其他公司没有进场角逐的主要原因是，农业保险虽然有政府给的高达将近80%的保费及管理费补贴，但是在政府(现在是政府委托“美国雹灾保险协会”)定价条件下，做农业保险的公司也只能获得平均利润。那么，那些没有农业保险经营的信息系统，没有这方面的经验和技术力量的公司，贸然申请加入农业保险经营或许是得不偿失的。
(四)完善相应的农业保险税收政策也有了依据。
税收的优惠也是农业保险特别是政策性农业保险必不可少的政府支持政策之一。目前我国的税收政策给政策性农业保险有一定的优惠，例如，免除农业保险的营业税，大灾准备金的积累可以在不超过当年保费收入的5%范围内税前列支等。此次《办法》的出台，把保费准备金的上限提高到当年保险费收入的100%，就意味着相应的税收政策也要调整，不用交纳所得税的大灾准备金，由当年保费收入的25%提高到100%。这无疑对政策性农业保险是一个较大的支持。当然，“利润准备金”不涉及减免所得税的问题，因为这是税后的“利润”形成的。
农业保险大灾风险分散制度有待继续完善
《办法》总的来说是成功的，这是对我国农业保险制度建设，特别是农业保险大灾风险管理制度建设的重要贡献。但是它也还需要进一步完善。
比如，它还不能和现行各省的农业保险制度完全配套衔接。
现在各省的农业保险经营模式不尽一致，保险公司在直保业务中承担的责任有很大差别，有的地方保险公司的直保业务只承担160%的责任(例如北京市)，有的地方规定在保险公司承担200%的赔付责任之后，在200%-300%，300%-500%赔付率的责任区段还要承担一定责任(例如浙江省)，有的省保险公司不承担赔付责任(例如安徽省的种植业保险)，也有的省保险公司要承担无限责任。这样，统一规定“保费准备金”可以积累到本公司当年保费收入的100%，同时还有无限积累的“利润准备金”，而这二者相加对有的公司应付大灾责任风险责任有多余，对有的公司就不足。
另外，“利润准备金”没有封顶的限制还有其他弊端。
“利润准备金”不封顶，虽然它是“所有者权益”但不能分红或转增资本，好处是适当限制公司经营农业保险的短期行为，但也有可能不利于调动保险公司的积极性。保险公司的农业保险经营会有差异，服务质量好并经营成本低的公司可能盈余积累较多，“利润准备金”积累也快一些。规定一个积累上限，超过上限的部分可以转增资本或者分红，也许对公司有一种正向激励作用。
有了公司级大灾准备金管理办法，这只是农业保险大灾分散机制的一个基础，各家保险机构和社会上更关心省一级和中央一级的大灾风险分散制度的建设。这两层大灾风险分散的制度安排，关系到一家保险公司或者一个省的大灾风险能不能通过更高层次的风险分散机制，在更大的空间分散。因为除了中国人保财险公司和中华联合财险公司外，其他参与经营政策性农业保险的保险机构的农业保险业务都限于一省或几个省，自身分散大灾风险的能力比较弱。没有更高层次的大灾风险分散机制，其经营稳定性是比较差的。即使是中国人保财险和中华联合财险，也会有农业巨灾风险带来的财务压力，特别是多省同时发生大灾的情况下，发生偿付能力危机也不是没有可能的。因此，在企业级大灾风险准备金的基础上，还必须有配套的上层大灾风险分散制度。我们期待上层制度，构成完善的大灾风险管理制度体系。
创造性地解决我国农业保险制度中的一些难题
财政部这个5章27条的《办法》，重点对大灾准备金的建立、计提、使用、管理等方面进行了规范和完善。应该说是匠心独具。笔者觉得，短短的27条，却创造性地解决了由于我国农业保险制度设计缺陷带给我们的一些难题。
(一)明确了要建立企业级大灾风险准备金制度及其构架。
保险经营机构经营农业保险可以建立大灾准备金，也可以不建立大灾准备金。企业分散其偿付风险，可以主要通过再保险的途径，也可以根据商业保险制度的规则，另外建立“一般风险准备”或“总准备金”来应对。但是，《办法》规定经营政策性农业保险的保险机构都要建立“大灾风险准备金”，而且具体规定该准备金有两部分组成，即从保险费中提取一定比例建立的大灾风险准备金(以下简称“保费准备金”)和由“超额承保利润”形成的大灾风险准备金(以下简称“利润准备金”)。这样，各地从事政策性农业保险的保险机构不管原来有没有或者想不想建立大灾风险准备金，按照该《办法》要求都必须建立这种由这两部分组成的企业级大灾准备金。
《办法》规定“保费准备金”是从保费中提取和积累，积累的上限是当年本公司保险费收入的100%。而这个部分在财务上属于“负债”性质。即可以享受税收优惠政策，这部分积累不用缴纳所得税。
“利润准备金”是“在依法提取法定公积金、一般(风险)准备金后，从年度净利润中计提利润准备金，计提标准为超额承保利润的75%。”对于一般财产保险公司和专业性农业保险公司，其限定条件略有区别。前者的提取条件是“保险机构农业保险的整体承保利润率超过其自身财产险业务承保利润率，且农业保险综合赔付率低于70%”，后者的提取条件是“专业农业保险机构的整体承保利润率超过其自身与财产险行业承保利润率的均值，且其综合赔付率低于70%”。这个利润准备金在财务上属于“权益”，但不可分配或者转入资本。其上限没有规定，可以无限积累。
保险公司从政策性农业保险的经营中赚取“超额成保利润”，对这部分所得，可以有所有权，但除了用于农业保险的大灾条件下的赔偿之外，不可以作为红利来分配给股东们，除非公司退出农业保险经营。
(二)对保险机构的产品定价是一种约束和调节。
在《农业保险条例》第19条中，只是原则性地规定“保险机构应当公平、合理地拟订农业保险条款和保险费率。属于财政给予保险费补贴的险种的保险条款和保险费率，保险机构应当在充分听取省、自治区、直辖市人民政府财政、农业、林业部门和农民代表意见的基础上拟订”，但如何能保证这种费率的公平合理，存在操作上的困难。
从2007年以来的实践看，除了个别省份和个别年份，政策性农业保险的经营综合成本率不高，一般不超过90%，有的年份更低。这就意味着农业保险经营的“超额承保利润”超过5%，同期财产保险行业的承保利润率不过3%左右。尽管农业保险的经营者认为，农业保险的经营风险时空分布很不均匀，这几年正好是“风调雨顺”时段，说不定哪一年发生大范围的重大灾害，将以前多年的积累都填进去，而且，目前的农业保险赔付率实际上比一般财产保险还要高一些，如果说有“超额承保利润”的话，也主要是现在的费用率大大低于财产保险形成的，这实际上反映了某种事实。但人们还是质疑保险公司主导制订的保险费率偏高，而且也没有一个制度对其进行规范和“强制”调整。
财政部此次通过《办法》，独具匠心地设计出公司级大灾准备金制度，期望用该基金的建立、提取、积累、使用和管理的一系列规定，既使该基金名正言顺地建立，较好解决保险公司应对大灾风险赔付的部分问题，又防止了保险机构一面拿政府的财政补贴，一面可能获取“超额承保利润”，而且，通过分红等方式将农业保险盈余，补贴非农业保险领域的不正常情况，这种反向补贴显然违背了财政给予农业保险支持的政策初衷。因此，《办法》也就解决了政府因为无力掌控定价权而缺少合理调控农业保险市场的手段的问题。可谓一举多得。
(三)一定程度可能会抑制过高的农业保险供给热情。
近年来，随着我国政策性农业保险的顺利发展，农业保险供给热情日益高涨，获准加入供给行列的财产保险公司由最初的四家专业性农业保险公司和中国人保、中华联合财产保险公司，迅速增加到目前的24家，另有4家也参与了农业保险共保业务。之所以农业保险有今天空前高涨的供给热情，与7年试验实践中较高的经营盈余，也就是《办法》中所说的“超额承保利润”有关系，资本是逐利的，这里有较高的“利润率”，财产保险资本向这里流动十分自然。
《办法》所想出来的办法，其实也有根据。据对美国的考察，其财产保险公司超过千家，但经申请获准进入农业保险市场的公司只有15家，其他公司没有进场角逐的主要原因是，农业保险虽然有政府给的高达将近80%的保费及管理费补贴，但是在政府(现在是政府委托“美国雹灾保险协会”)定价条件下，做农业保险的公司也只能获得平均利润。那么，那些没有农业保险经营的信息系统，没有这方面的经验和技术力量的公司，贸然申请加入农业保险经营或许是得不偿失的。
(四)完善相应的农业保险税收政策也有了依据。
税收的优惠也是农业保险特别是政策性农业保险必不可少的政府支持政策之一。目前我国的税收政策给政策性农业保险有一定的优惠，例如，免除农业保险的营业税，大灾准备金的积累可以在不超过当年保费收入的5%范围内税前列支等。此次《办法》的出台，把保费准备金的上限提高到当年保险费收入的100%，就意味着相应的税收政策也要调整，不用交纳所得税的大灾准备金，由当年保费收入的25%提高到100%。这无疑对政策性农业保险是一个较大的支持。当然，“利润准备金”不涉及减免所得税的问题，因为这是税后的“利润”形成的。
农业保险大灾风险分散制度有待继续完善
《办法》总的来说是成功的，这是对我国农业保险制度建设，特别是农业保险大灾风险管理制度建设的重要贡献。但是它也还需要进一步完善。
比如，它还不能和现行各省的农业保险制度完全配套衔接。
现在各省的农业保险经营模式不尽一致，保险公司在直保业务中承担的责任有很大差别，有的地方保险公司的直保业务只承担160%的责任(例如北京市)，有的地方规定在保险公司承担200%的赔付责任之后，在200%-300%，300%-500%赔付率的责任区段还要承担一定责任(例如浙江省)，有的省保险公司不承担赔付责任(例如安徽省的种植业保险)，也有的省保险公司要承担无限责任。这样，统一规定“保费准备金”可以积累到本公司当年保费收入的100%，同时还有无限积累的“利润准备金”，而这二者相加对有的公司应付大灾责任风险责任有多余，对有的公司就不足。
另外，“利润准备金”没有封顶的限制还有其他弊端。
“利润准备金”不封顶，虽然它是“所有者权益”但不能分红或转增资本，好处是适当限制公司经营农业保险的短期行为，但也有可能不利于调动保险公司的积极性。保险公司的农业保险经营会有差异，服务质量好并经营成本低的公司可能盈余积累较多，“利润准备金”积累也快一些。规定一个积累上限，超过上限的部分可以转增资本或者分红，也许对公司有一种正向激励作用。
有了公司级大灾准备金管理办法，这只是农业保险大灾分散机制的一个基础，各家保险机构和社会上更关心省一级和中央一级的大灾风险分散制度的建设。这两层大灾风险分散的制度安排，关系到一家保险公司或者一个省的大灾风险能不能通过更高层次的风险分散机制，在更大的空间分散。因为除了中国人保财险公司和中华联合财险公司外，其他参与经营政策性农业保险的保险机构的农业保险业务都限于一省或几个省，自身分散大灾风险的能力比较弱。没有更高层次的大灾风险分散机制，其经营稳定性是比较差的。即使是中国人保财险和中华联合财险，也会有农业巨灾风险带来的财务压力，特别是多省同时发生大灾的情况下，发生偿付能力危机也不是没有可能的。因此，在企业级大灾风险准备金的基础上，还必须有配套的上层大灾风险分散制度。我们期待上层制度，构成完善的大灾风险管理制度体系。