在深化改革中稳步推进农业保险（上）
发布时间：2014-03-04 13:43:37 作者：庹国柱 来源：中国保险报·中保网
新年伊始，中共中央国务院2014年“一号文件”（以下简称“一号文件”）的春风已经吹遍祖国大地。中国的农业保险正在春风中萌生新枝。
在过去的2013年，中国农业保险供给大幅攀升，已经有24家财产保险公司获得经营资格，新进场的公司已经开始部署开疆拓土。还有，中国渔业互保、农机互保等协会保险组织不断扩大展业，使农林牧渔业的保险空前繁荣。去年一年全国农业保险费收入达到306.6亿元，以27.4%的环比增长速度，不仅在产险行业各险别中夺冠，在整个保险行业也名列前茅。
单以种植业而言，其覆盖面积已占播种面积的42%。笔者相信，无论绝对数还是相对数，在所有新兴国家中也是遥遥领先的。毫无疑问，这种高速发展在很大意义上得益于各级政府的“协同推进”，特别是政府财政和税收政策的强力支持，仅中央财政的保费补贴就超过100亿元。
但是，我们农业保险的制度设计和经营实践并非完美无缺，制度需要完善，经营需要扩展，技术需要改进，经验也需要积累。中央“一号文件”根据农业保险制度建设和经营中间存在的问题和需要拓展的空间，在“加大农业保险支持力度”的标题下，有针对性地提出了对2014年农业保险发展的指导意见。
继续扩大保险覆盖范围和提高保险保障水平
我国自2007年以来，中央政府决定开始使用公共财政补贴农业保险费，揭开了中国发展政策性农业保险的崭新篇章。此后，中央和各级政府财政支持农业保险的范围不断拓展，到2013年纳入中央财政补贴的包括粮棉油糖和森林、生猪、奶牛在内的种植和养殖业保险标的有19种之多，补贴的险种有数十种。使政策性农业保险有老人长足发展，在2007到2013年7年中，保险规模的增长速度达到67%，远远高于保险业在同期的发展速度。
但是，还有许多种养殖业标的没有纳入政府补贴范围，特别是中央政府补贴的标的范围只有18种，而单由地方政府补贴这些险种囿于地方政府的财力，覆盖范围比较有限。更重要的是目前无论种植业保险还是养殖业保险，保障水平都很低，只保物质成本，保险金额一般只有其正常年景收入的30%左右。
投保农民有两个期盼，一是希望他们种植和养殖的大多数甚至全部作物和养殖畜禽鱼虾的保险都能享受政府的保险费补贴，二是保险金额至少能覆盖种养业产值的70-80%，这才有灾害补偿的意义，真正解决农业再生产的可持续问题。像现在这样只补偿30%的种植和养殖收入，“没意思”。这是不少农民不愿意参加农业保险的重要原因之一。
因此，“一号文件”提出要“不断提高稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的覆盖面和风险保障水平。鼓励保险机构开展特色优势农产品保险，有条件的地方提供保费补贴，中央财政通过以奖代补等方式予以支持。扩大畜产品及森林保险范围和覆盖区域。”中央考虑到政府财力的实际，以及稻谷、小麦、玉米三大粮食品种在国家粮食安全战略中的重要地位，首先要扩大这些作物的覆盖面和提高其保障水平。而对于其他的作物，特别是当地的特色农业产品，虽然暂时还不能纳入中央补贴的目录，但是在地方补贴的基础上，准备采取“以奖代补”的政策给予支持。同时，“扩大畜产品及森林保险范围和覆盖区域”。表明对于畜产品保险和森林保险，无论中央还是各省都要增加支持种类，加大支持力度。
着力调整政府财政支持的结构
政府公共财政支持农业保险不是一个简单的政策，除了上述支持广度和力度之外，还有一个支持结构问题。
汲取其他财政支持经济项目的经验，为了保证财政支持项目获得较好的效果，一般中央财政支持的项目，都要求下级政府有配套资金投入。国外的无偿援助或者贷款项目也是采取这种结构模式。所以，中央财政给农业保险补贴保费，也要求省政府配套补贴一定比例。
目前的政策是，中央财政对种植业保险保费补贴35%（东部地区）和40%（中西部地区），相应省份配套补贴的比例是25%和20%。不过，不少省份也要求地、县政府的财政也要配套补贴，这就使部分地、县政府犯了难，特别是那些被称为农业大县和财政穷县的地方，他们如果不提供配套补贴，省级和中央的财政补贴就得不到。其结果，这种财政不宽裕的地、县要么“有多少钱办多少事”，农业保险的“渗透率”或者“覆盖率”很低；要么动歪脑子，跟保险公司一起欺骗上一级，或者“先出钱再抽回”，或者直接以“应收账款”的方式处理。对于这种玩法，保险公司当然是“不敢怒也不敢言”，在这里做农险实际上是降低了保险费，那么是赔是赚只好听天由命了。
中央实际上已经充分了解到这种情况，在2013年的“一号文件”中，就提出要“加大对中西部地区、生产大县农业保险保费补贴力度，适当提高部分险种的保费补贴比例”。
2014年的“一号文件”中再次提出要“提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例”，并明确提出要“逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴”。虽然这里没有说马上就完全取消产粮大县县级保费补贴，但是准备逐步解决。应当说这是实事求是的，马上就完全取消可能对中央和省级财政的压力会大一些，难以承受，特别是在财政收入增速减低的客观环境下。
新年伊始，中共中央国务院2014年“一号文件”（以下简称“一号文件”）的春风已经吹遍祖国大地。中国的农业保险正在春风中萌生新枝。
在过去的2013年，中国农业保险供给大幅攀升，已经有24家财产保险公司获得经营资格，新进场的公司已经开始部署开疆拓土。还有，中国渔业互保、农机互保等协会保险组织不断扩大展业，使农林牧渔业的保险空前繁荣。去年一年全国农业保险费收入达到306.6亿元，以27.4%的环比增长速度，不仅在产险行业各险别中夺冠，在整个保险行业也名列前茅。
单以种植业而言，其覆盖面积已占播种面积的42%。笔者相信，无论绝对数还是相对数，在所有新兴国家中也是遥遥领先的。毫无疑问，这种高速发展在很大意义上得益于各级政府的“协同推进”，特别是政府财政和税收政策的强力支持，仅中央财政的保费补贴就超过100亿元。
但是，我们农业保险的制度设计和经营实践并非完美无缺，制度需要完善，经营需要扩展，技术需要改进，经验也需要积累。中央“一号文件”根据农业保险制度建设和经营中间存在的问题和需要拓展的空间，在“加大农业保险支持力度”的标题下，有针对性地提出了对2014年农业保险发展的指导意见。
继续扩大保险覆盖范围和提高保险保障水平
我国自2007年以来，中央政府决定开始使用公共财政补贴农业保险费，揭开了中国发展政策性农业保险的崭新篇章。此后，中央和各级政府财政支持农业保险的范围不断拓展，到2013年纳入中央财政补贴的包括粮棉油糖和森林、生猪、奶牛在内的种植和养殖业保险标的有19种之多，补贴的险种有数十种。使政策性农业保险有老人长足发展，在2007到2013年7年中，保险规模的增长速度达到67%，远远高于保险业在同期的发展速度。
但是，还有许多种养殖业标的没有纳入政府补贴范围，特别是中央政府补贴的标的范围只有18种，而单由地方政府补贴这些险种囿于地方政府的财力，覆盖范围比较有限。更重要的是目前无论种植业保险还是养殖业保险，保障水平都很低，只保物质成本，保险金额一般只有其正常年景收入的30%左右。
投保农民有两个期盼，一是希望他们种植和养殖的大多数甚至全部作物和养殖畜禽鱼虾的保险都能享受政府的保险费补贴，二是保险金额至少能覆盖种养业产值的70-80%，这才有灾害补偿的意义，真正解决农业再生产的可持续问题。像现在这样只补偿30%的种植和养殖收入，“没意思”。这是不少农民不愿意参加农业保险的重要原因之一。
因此，“一号文件”提出要“不断提高稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的覆盖面和风险保障水平。鼓励保险机构开展特色优势农产品保险，有条件的地方提供保费补贴，中央财政通过以奖代补等方式予以支持。扩大畜产品及森林保险范围和覆盖区域。”中央考虑到政府财力的实际，以及稻谷、小麦、玉米三大粮食品种在国家粮食安全战略中的重要地位，首先要扩大这些作物的覆盖面和提高其保障水平。而对于其他的作物，特别是当地的特色农业产品，虽然暂时还不能纳入中央补贴的目录，但是在地方补贴的基础上，准备采取“以奖代补”的政策给予支持。同时，“扩大畜产品及森林保险范围和覆盖区域”。表明对于畜产品保险和森林保险，无论中央还是各省都要增加支持种类，加大支持力度。
着力调整政府财政支持的结构
政府公共财政支持农业保险不是一个简单的政策，除了上述支持广度和力度之外，还有一个支持结构问题。
汲取其他财政支持经济项目的经验，为了保证财政支持项目获得较好的效果，一般中央财政支持的项目，都要求下级政府有配套资金投入。国外的无偿援助或者贷款项目也是采取这种结构模式。所以，中央财政给农业保险补贴保费，也要求省政府配套补贴一定比例。
目前的政策是，中央财政对种植业保险保费补贴35%（东部地区）和40%（中西部地区），相应省份配套补贴的比例是25%和20%。不过，不少省份也要求地、县政府的财政也要配套补贴，这就使部分地、县政府犯了难，特别是那些被称为农业大县和财政穷县的地方，他们如果不提供配套补贴，省级和中央的财政补贴就得不到。其结果，这种财政不宽裕的地、县要么“有多少钱办多少事”，农业保险的“渗透率”或者“覆盖率”很低；要么动歪脑子，跟保险公司一起欺骗上一级，或者“先出钱再抽回”，或者直接以“应收账款”的方式处理。对于这种玩法，保险公司当然是“不敢怒也不敢言”，在这里做农险实际上是降低了保险费，那么是赔是赚只好听天由命了。
中央实际上已经充分了解到这种情况，在2013年的“一号文件”中，就提出要“加大对中西部地区、生产大县农业保险保费补贴力度，适当提高部分险种的保费补贴比例”。
2014年的“一号文件”中再次提出要“提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例”，并明确提出要“逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴”。虽然这里没有说马上就完全取消产粮大县县级保费补贴，但是准备逐步解决。应当说这是实事求是的，马上就完全取消可能对中央和省级财政的压力会大一些，难以承受，特别是在财政收入增速减低的客观环境下。
