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论按计税土地面积承保的弊端

发布时间:2014-07-15 10:04:48    作者:孔德立    来源:中国保险报·中保网

承保土地面积的真实和准确是种植业保险承保基础信息真实、完整的重要内容,也是在承保环节防范弄虚作假、套取财政补贴行为的重要基础。

河南保监局在调研中发现种植业保险简单沿用计税面积作为承保面积的做法较为普遍, 随着农村土地流转的加快,计税面积与实际种植面积的差异逐渐扩大,承保面积与实际种植面积不符的问题日益突出,出现了真实保险需求不能满足与虚假承保行为同时存在的现象,一定程度上制约了种植业保险覆盖面的扩大和规范发展。而且,此类问题成因复杂,涉及面广,基层解决问题的难度较大,应引起相关部门重视,采取有效措施形成合力加以解决。

计税土地变动大

农业税计税土地是按照税法规定应该计征农业税的土地,具有特定的历史内涵,是上世纪改革开放促进农业税政策(费改税)调整后逐步确定的。当时土地面积主要有三套数据:一是国土部门的航测面积,二是上世纪50年代农税部门核定的计税面积,三是基层组织与农民签订的第二轮土地承包合同面积。费改税后,把第二轮承包土地面积作为新农业税的计税基础。虽然农业税已经取消,但计税面积依然在许多涉农补贴中使用。目前,种粮直补的主要依据依然为计税面积。

近年来,河南省土地流转的规模不断扩大,形式日益多样。截至2011年底,全省农村土地流转面积1982万亩,占家庭承包面积的20.6%。截至2013年底,农村土地流转面积2824万亩,占家庭承包耕地面积的29%。其中,规模经营面积在百亩以下的有近5万户,占比超过80%。土地流转主要采取转包、租赁、互换等方式,流转形式既有较为规范的书面合同形式,也有口头约定的简单形式。

随着土地流转的加快,计税面积与实际种植面积的差距日益扩大。造成这种现象主要有三个原因:一是由于历史原因(主要是部分农户为少交农业税,申报面积小于实际面积),核定的计税面积通常小于实际种植面积。调研了解到:驻马店市正阳县计税面积为175万亩,实际种植面积超过200万亩;信阳市潢川县计税面积为84.85万亩,实际种植面积超过100万亩。二是新增的种植面积(土地连片开发,小田变大田等)没有纳入计税面积。三是土地流转导致种植面积增加,但由于土地流转方式为口头约定,缺少书面合同,新增面积有关部门不予认可。上述三种因素在实践中往往并存,相互作用。正阳县新阮店乡农民孙景军反映他实际种植小麦面积为90亩,其中个人承保责任田21亩,流转土地33亩,开垦荒地36亩,但实际承保面积仅有54亩。

存在主要问题

目前,多数保险公司在种植业保险承保环节简单地套用种粮直补清单中的计税面积作为承保面积,而不进行实地验标。部分基层财政部门则以计税面积作为保费补贴的标准,进行总量控制,对承保面积的真实性不予实质性审核,对于承保面积超过计税面积的部分,不予保费补贴。上述做法易引发以下问题:

(一)农户有效保险需求难以满足。部分农户特别是新型农业生产组织(种粮大户、家庭农场和农村合作社)由于仅能按计税面积参保,参保面积小于实际种植面积,经营风险无法有效转移,特别是在发生重大灾害造成绝收(全损)的情况下,保险公司按承保面积理赔,补偿水平大打折扣,不仅在一定程度上制约了保险覆盖面的扩大,而且还影响种粮大户种粮的积极性。

正阳县种粮大户刘某在慎水乡承包一个农场,面积为1500多亩,每亩租金700多元,每年投入超过200万元,由于计税面积等因素影响不能全部参加保险。刘某表示当地排涝条件差,自然灾害多,没有农业保险,他不敢再扩大种植规模,参加农业保险解决了种粮的后顾之忧,即使保费高一些,他也愿意投保。同时,强烈要求按实际种植面积参加保险。

(二)保险公司赔偿责任“虚增”。在按照计税面积承保的情况下,不足额投保现象较为普遍,由于目前缺乏详细地标信息,在出现保险事故造成部分损失时,通常出现保险公司按计税面积收取保费,按种植面积承担保险责任的情况,造成保费收入与赔付责任的不匹配。长此以往,既不利于培育农民正确的保险理念,也增大了保险公司经营风险。

(三)容易诱发虚假承保行为。保险公司在承保环节重形式、轻实质的核保方式,放松了事前风险管控,给部分分支机构利用种粮直补清单编造或伪造承保信息、虚增承保面积提供了便利,容易诱发虚假承保行为。基层财政部门简单地以计税面积作为保费补贴控制上限进行审核的办法,既有可能抑制真实的保险需求,也难以及时发现并纠正弄虚作假,套取财政补贴等违法行为。

完善建议

出现上述问题既有农业税计税基础不扎实的历史原因,也有农村土地确权工作不匹配的现实因素,既有保险公司管控粗放的问题,也有基层财政部门审核把关不到位的原因,是多种因素相互交织形成的,单靠保险公司和基层政府难以解决。应本着实事求是的态度,采取长短结合、上下联动的办法,逐步加以解决。

短期而言,应重点解决核保方式简单与核定保费补贴办法简单的问题,既要满足新兴农业生产组织的真实保险需求,也要严防弄虚作假行为。

一是保险公司应把承保基础信息的真实性、完整性作为重点,针对土地流转的不同方式要细化核保要求,实施分类管理,严把准入关。基层公司应把土地流转的真实性作为核保重点,强化验标承保工作,明确验标的条件、程序和责任,上级公司应通过电话回访形式进行确认。

二是财政部门应进一步完善保费补贴制度,加大保费补贴实质性审核力度。细化、量化审核办法,采取入户抽查、电话回访与书面审核相结合等形式,把好审核关。对查实的虚假承保行为,依法不予保费补贴或追回保费补贴。

三是保险监管部门应进一步加大事中和事后监管力度,健全市场退出机制,提高违法成本。

长期来讲,应进一步健全职责明确、协同推进工作机制。一是加快农村土地确权工作进度,建立农村地籍信息管理系统,从根本上解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明确等问题,夯实种植业保险发展基础。二是进一步完善农村土地流转制度,搭建土地流转信息平台,降低流转成本,提高流转的便利性和规范性和透明度,努力从源头上解决部分土地流转无痕迹、易造假的问题。三是健全农业、财政和保险监管等部门合作机制,加大信息共享力度,提高监管效率和效能。