“新国十条”下养老保险市场发展展望
发布时间：2014-08-20 09:53:52 作者：姜岩 来源：中国保险报·中保网
8月13日，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见(国发〔2014〕29号)》（以下简称“新国十条”）正式公布。“新国十条”将保险服务置于“保障改善民生的有力支撑”、“转变政府职能的重要抓手”、“促进经济提质增效升级的高效引擎”的战略高度，无疑为市场机制下的商业养老保险发展打开了一扇大门，开启了养老保险市场发展的新征程。本版推出“‘新国十条’下养老保险市场发展展望”专题，以飨读者。
一、“新国十条”为养老保险市场规划崭新蓝图
“新国十条”从三个方面为养老保险市场规划出了崭新的蓝图。
一是引导养老保险功能回归理性回归。
●市场化的养老保险机制应是社会性养老风险防控机制的重要组成部分。
●补充养老保险应为不同收入或不同偏好群体提供差异化的保障服务。
●养老基金运作与养老服务应着眼于促进经济提质增效升级。
二是鼓励保险产品和养老服务的理性创新。
●确立差异化和个性化的产品创新导向。
●着眼于保险服务与养老服务的融合来推进产品和服务创新。
●探索商业保险机构提供社会养老的公共服务方式
三是鼓励商业养老发展释放两大政策信号。
●建立保险监管的协调机制。
●政府通过多种方式购买保险服务。
（一）引导养老保险功能理性回归
功能定位是一个市场健康发展的基石。养老保险不同于一般的金融产品，它同时具备公共产品和私人产品属性。一方面，老年作为一种普遍存在的社会风险，由政府通过强制性的代际或代内收入再分配，来提供公共养老产品和养老服务，不仅可以纠正市场失灵，而且能够实现社会公平和分配正义，从而到达改善或提升全社会福利水平目标。另一方面，养老保险直接对应于公民个体的未来权益保障，具有明显的私人产品属性，同时市场保障的结果又有着“正外部性”，所以通过市场实现养老保险资源的有效配置早已成为养老保险制度体系构建中不可或缺的重要组成部分。然而，一国的养老保险制度体系将如何处理政府与市场的关系、如何实现维护社会公平和提升经济效率的均衡，即有着发展中的普遍规律，又受制于一国政治、经济和社会的历史和现实条件制约。英、美、德等国近三十年的养老保险制度改革历程表明，市场机制的适度引入和公民个人保障责任的适度强化，不仅是合理减轻政府财政负担的有效举措，而且也契合了20世纪80年代以来公民权利的“个性化”和“以市场为中心”的发展潮流。笔者认为，商业养老保险市场功能定位的理性回归将重点围绕以下三个方面来展开：
一是市场化的养老保险机制应是社会性养老风险防控机制的重要组成部分。人口老龄化正带给世界前所未有的冲击，以英国为代表的高龄化福利国家早在上世纪七八十年代就开始推动旨在替代政府高福利养老金的职业养老金和个人养老金计划改革，未参加职业养老金的群体将“自动加入”政府的个人养老储蓄计划，通过政策引导和市场机制完善来构建多支柱的社会保障体系，实现养老风险分散和风险共担。作为世界第一人口大国，中国的老龄化发展速度已超越了英、美、德、日等国，在十年之后的2025年就将迈入超级老龄化国家行列。尽快完善商业养老保险机制，使其成为社会养老风险管理和财富管理的基本手段和有效工具，这将是完善社会保障体系、减轻政府预算负担和改善民生的重要环节。
二是补充养老保险应为不同收入或不同偏好群体提供差异化的保障服务。基于市场机制运作的补充养老保险，具有着基本养老制度所无法替代的效率性和灵活性，可以通过信托合同、保单契约等管理形式为不同收入、不同风险偏好、不同需求的群体提供养老保险的资金运作与风险保障，并通过养老产业链条的延伸，最终将资金保障转化为满足不同需求的老年护理、老年医疗等养老服务。只有发挥市场的资源配置作用，广大民众的多层次、多样性、多方面的养老需求目标才可能真正实现。
三是养老基金运作与养老服务应着眼于促进经济提质增效升级。老龄化背景下，养老战略成为了国家战略的重要组成部分。养老基金投资具有着相对的长期性和稳定性，对于资本市场乃至整体经济的都具有重要影响。养老保险资金通过股权、债权、资产计划等参与国家民生工程和重大基础设施建设，不仅可以有效实现基金的保值增值，而且将直接促进国家经济的转型升级与提质增效。
正是基于养老保险功能定位理性回归的重要现实意义，政府需进一步理顺政策导向和调整财税支持重点，促使养老保险市场真正步入理性发展轨道。
（二）鼓励保险产品和养老服务的理性创新
产品和服务创新是保险市场发展的不竭动力。养老保险产品或养老服务是市场在当期对公民未来养老权益保障的资金和服务承诺，往往跨越被保险人生命周期的不同阶段。因而，养老产品和养老服务需要具备时间序列上的相对连贯性，并在同一时空内达到相对的丰富程度。国际养老保险市场发展的经验很好地证明了这一点，公民养老待遇水平较高的国家，往往也是养老保险市场最为发达和保险产品最为丰富的国家。新国十条，为保险产品和养老服务的理性创新提出了更新的要求，总结有三：
一是确立差异化和个性化的产品创新导向。要为个人、企业、家庭等提供不同的养老保障计划，要为社会保险管理效率提升提供产品与服务支持。企业的商业养老健康保障、企业年金业务、个人延税型的养老保险试点、独生子女的家庭保障计划、失独老人保障等在新国十条中均被明确提出。
二是着眼于保险服务与养老服务的融合来推进产品和服务创新。政策将支持保险机构投资养老服务业或养老产业，并将养老产业的用地保障纳入政府土地利用的总体规划，真正构建起养老保险的资金管理、待遇领取和养老服务一体化的产业发展格局。
三是探索商业保险机构提供社会养老的公共服务方式。从提升社会管理效率的角度出发，探索商业机构开展养老经办、老年护理、老年医疗等社会服务。
（三）鼓励商业养老发展的两大政策信号
随着社会与公民财富的增长，在“大资管”背景下多元的资产管理服务体系将逐步形成。新国十条所提出的“允许设立养老等专业保险资产管理机构”，“允许专业保险资产管理机构设立夹层基金、并购基金、不动产基金等”，“探索投资、发起设立资产证券化产品”等，无疑拓展了专业养老险公司的业务领域，为盈利能力的提升创造了可能。政府从两大方面释放了对养老险公司的政策支持信号：一是
一是建立保险监管的协调机制。目前养老险公司以企业年金业务为主，企业年金的市场运作横跨银行、证券、保险、基金等各行业，其市场协调一直受限于分业监管格局。建立跨行业、跨部门的协调监管和信息共享机制将会大大提升企业年金业务的一体化运作绩效。
二是政府通过多种方式购买保险服务。结合国家养老保障制度结构整合的整体进程，政府各类养老资金和经办服务的委托管理、政府对保险产品和服务的直接购买等，将使养老险公司的社会效益、经济价值与社会责任更加紧密结合。
二、当前养老保险市场面临的四大难点
“新国十条”虽然给商业养老保险市场规划出了崭新和美好的蓝图，然而立足于现实，我们还必须承认当前的商业养老保险市场面临重重难题。归纳之后，这些难题可以归结为4点：从市场方面看，养老保险市场的规模远低于预期；从产品方面看，养老保险产品的形态过于单一；从监管方面看，养老保险市场缺乏有效的协调监管；而且，盈利尴尬困扰着养老机构的发展。
（一）难点之一：养老保险市场的规模远低于预期
从市场现状来看，不同群体、不同地区、不同性质的养老保险资金管理呈现出“碎片化”格局，市场化程度和管理规范性不尽相同。一是2004年之后的企业年金建立了统一的市场运作模式，由获得管理资格的机构对企业年金资金进行市场化投资运作，但截至2013年底积累企业年金基金规模只有6035亿元，参加人数2056万人，仅占企业基本养老保险参保人数的6.38%，户均资产规模不足3万元；二是全国社保基金理事会所管理的国家战略储备基金、个人账户做实中央补助资金、广东省部分企业职工养老保险资金等三项资产在2013年底的资产总额只有1.24万亿；三是农村计划生育养老保险和失地农民养老保险受制于资金来源困境，各地建立情况与资金管理方式差异较大，难以形成统一的市场运作；四是各地企业职工基本保险的个人账户资金和城乡居民养老保险的个人账户资金存于财政专户，还并未纳入市场化运作范畴。所以综合来看，可统计的在资本市场上规范投资运作的养老保险资金不足2万亿，仅与2013年全国基本养老保险基金支出水平相当。养老保险市场功能的弱化，必将加大政府对社会保险的财政支出压力。2013年财政对社会保险基金补贴的额度已达到4403亿，较2012年增长近600亿元，而同期的社会养老的替代率水平并未随之增长，近十年养老保险待遇替代率水平一直不足50%，远低于制度的目标替代率。
（二）难点之二：养老保险市场的产品形态过于单一
无论是信托模式下还是在保险契约模式下，养老保险产品形态均较为单一，产品体系不够丰富，难以满足民众的养老需求。第一，在信托模型下运作企业年金业务，还未形成规范的产品化格局。在2013年3月底，企业年金基金投资组合数已超过2300多个，投资的过度分散，是投资规模效应难以显现。2013年4月人社部出台了《关于企业年金养老金产品有关问题的通知》，旨在推动企业年金的养老金产品化发展，优化投资组合，提升运营效率。但是，产品化格局的形成还将取决于企业年金市场上各管理主体的竞争博弈。而对于巨额的企业年金基金如何转化为退休的领取期产品，还缺乏规范的领取期产品管理制度。第二，保险契约模式下管理的养老保险产品普遍存在同质化现象，产品的功能定位和保障目标与社会需求存在一定差距；第三，养老保险资金管理与养老服务之间，还缺乏有效的产品转换机制。
（三）难点之三：养老保险市场缺乏有效的协调监管
随着养老保险市场的发展，各类金融机构的界限日趋模糊，在竞争与合作中为客户提供养老保险的资金管理服务已成为市场趋势。然而，在分业监管体制下，由于行业监管重点、信息管理制度、监管技术与监管方式不同，使得在同一市场上却难以建立起有效的协调监管机制，这在企业年金市场监管中有着突出的表现。例如，如果一个企业年金计划的受托人为某养老保险公司，账户管理人为银行A，投资管理人为基金、保险、证券、信托四家公司，托管人为银行B，那么此计划的市场监管就需要银监会、证监会、保监会协调来完成。托管银行B要对四个投资管理人所管理的资金进行会计核算和估值，并在与四家投资管理人分别核对无误后由受托人向银行A发指令，将资产净值计入企业账户和个人账户，在计划的管理运作过程中，企业年金的资金流和信息流分别形成两个相对独立的闭环，两者之间相互匹配并相互制约，市场监管应主要围绕企业年金的信息流来展开。然而，由于缺乏统一的数据交换规范和信息交互机制不完备等因素，还难以建立起与企业年金信托管理模式相适应的跨行业协调监管机制。
（四）难点之四：养老机构未形成有效的盈利模式
养老市场的朝阳前景和盈利尴尬正困扰着市场经营主体。一方面，养老保险公司作为应企业年金和养老保险业务需求而生的专业化运营主体，与银行受托管理年金计划的盈利模式形成巨大反差。十年来，五家养老保险公司分别通过强化投资管理业务以争取获得更多的管理费用、通过资源整合开展保险业务以获得保费收入、开展养老保障新业务等方式寻求提升公司盈利能力的空间，但是，在市场规模低于预期、竞争主体众多、政策导向不清晰的条件下，作为新生了十年的养老保险公司终究难以形成有效的盈利模式。另一方面，养老服务机构和养老产业的盈利也同样面临尴尬，养老服务和养老产业还处于探索过程中，还需要在有政策的扶持和引导下，逐步寻求适应的商业模式和盈利模式。
三、未来养老保险市场规制的三大重点
虽然面临重重困难，但商业养老保险市场的发展脚步却不会停歇。未来养老保险市场规制会出现三大重点：
一、 优化养老保险制度结构，释放潜在市场需求。
●城镇职工养老保险制度将从优化统账结构、个人账户资金投资运作和发展企业补充养老保险三个重点方面展开。
●公务人员将从构建制度体系和基金市场化运作来展开。
●城乡居民的养老保险制度完善的重点。
二、完善养老保险市场法制体系，构建协调的市场监管机制
●探索研究制定统一的养老金法案。
●完善养老保险资金的投资管理制度。
●建立跨行业的养老保险市场协调监管机制。
三、打造完整养老产业链，鼓励保险公司全面进入养老市场。
（一）优化养老保险制度结构，释放潜在市场需求
立足于养老保险制度“碎片化”发展现状，通过分步优化各群体的养老保险结构，在2020年，建成由城镇职工基本养老保险、公职人员基本养老保险与城乡居民基本养老保险组成的法定制度体系，并通过补充养老保险的制度完善，为退休人员提供相对公平、水平适度的养老金。在制度优化并轨进程中，逐步释放养老保险市场需求：
首先，城镇职工养老保险制度优化的重点有三：一是优化统账结构。本着政府、用人单位和个人均衡分担养老保障责任的原则，调整社会统筹与个人账户的缴费比例，增强制度的社会互济性，适当降低个人账户缴费率，统一单位缴费率，稳定财政补贴比例；同时，分离统账资金管理，剥离历史旧账，通过中央和省级财政的专项补贴逐步做实个人账户空账；二是个人账户资金进行投资运作。政府可委托符合条件的市场机构投资运作个人账户资金，并严格监管投资范围和投资收益率波动，实现个人账户资金的保值增值；三是发展企业补充养老保险。单位基本养老保险缴费的调整与统一，公平了企业的养老负担，为企业年金制度建立创造了更加公平的市场环境，在有关财税制度的调整完善中，更多的企业具备建立企业年金的意愿与能力，企业年金市场规模将得以快速增长。
其次，公务人员养老保险制度结构调整的重点有二：一是根据公务人员的人力资本特点，构建由基本养老、职业年金和年功年金构成的制度体系。其中，公务人员基本养老保险与企业职工养老保险的缴费与待遇逐步统一，年功年金将根据公务人员服务时间和贡献程度，设置相应的退休待遇；二是对职业年金和年功年金的基金实行市场化运作。在总结企业年金十年市场运作经验的基础上，对职业年金和积累的年功年金实行市场化运作和集约化管理。
再有，城乡居民的养老保险制度完善的重点是完善财政补贴制度，规范个人账户的管理，并通过市场机制实现个人账户资金保值增值。
（二）完善养老保险市场法制体系，构建协调的市场监管机制
民主法制和市场经济是一对孪生兄弟。养老保险制度优化必将推动法制的调整和完善, 而完善的法制将进一步推动养老保险制度成熟和市场发展。养老保险市场法制建设的重点有三：一是探索研究制定统一的养老金法案。在养老保险制度结构优化统一的目标下，养老金法案将以法律的形式明确政府、单位和个人的权利和义务，明晰政府与市场的关系，为政府调控养老保险市场提供法制规范；二是完善养老保险资金的投资管理制度。运用资产负债管理技术，使养老保险基金在资产负债总量、结构、期限等方面得以合理配置和动态调整，同时探索养老保险基金指数化机制；三是建立跨行业的养老保险市场协调监管机制，在信息共享机制基础上，创新监管方式，提升监管效能。
（三）打造完整养老产业链，鼓励保险公司全面进入养老市场
打造完整养老产业链，使养老保险的资金管理与老年服务有序衔接，实现养老行业的产业化发展、社会化管理和市场化运作。政府应结合养老基金、养老地产和养老服务等业务发展需要，制定相应的财税扶持政策，促进实现社会养老资源的优化配置。符合条件的保险公司将可通过投资养老养生地产、兴办养老服务机构等方式，建立一站式的养老保障和养老服务新模式。
四、养老险公司的市场策略谋划：从互动整合走向开放融合
作为享有集团化优势的养老险公司，如何集聚优质资源，如何在多元的市场竞争博弈中胜出，如何保持相对竞争优势的可持续，这是公司市场策略中要考虑的核心问题。
毋庸置疑，新国十条将进一步推动并深化养老保险市场发展，作为养老保险市场的专业运营主体，养老险公司也将迎来突破盈利模式瓶颈、实现跳跃式发展的历史机遇。那么，作为享有集团化优势的养老险公司，如何集聚优质资源，如何在多元的市场竞争博弈中胜出，如何保持相对竞争优势的可持续，这是公司市场策略中要考虑的核心问题。从互动整合走向开放融合谋求的就是市场竞争能力从浅表到深层的、从外在有形到内在无形的理性提升，其中互动整合是指通过互动双方的相互作用和相互影响，实现渠道、客户、产品、人力等资源配置的优化组合，而开放融合是指通过资源利用的主动和充分挖掘，建立包融养老基金管理、养老服务、养老产业为一体的服务价值链，形成多点竞争优势。
8月13日，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见(国发〔2014〕29号)》（以下简称“新国十条”）正式公布。“新国十条”将保险服务置于“保障改善民生的有力支撑”、“转变政府职能的重要抓手”、“促进经济提质增效升级的高效引擎”的战略高度，无疑为市场机制下的商业养老保险发展打开了一扇大门，开启了养老保险市场发展的新征程。本版推出“‘新国十条’下养老保险市场发展展望”专题，以飨读者。
一、“新国十条”为养老保险市场规划崭新蓝图
“新国十条”从三个方面为养老保险市场规划出了崭新的蓝图。
一是引导养老保险功能回归理性回归。
●市场化的养老保险机制应是社会性养老风险防控机制的重要组成部分。
●补充养老保险应为不同收入或不同偏好群体提供差异化的保障服务。
●养老基金运作与养老服务应着眼于促进经济提质增效升级。
二是鼓励保险产品和养老服务的理性创新。
●确立差异化和个性化的产品创新导向。
●着眼于保险服务与养老服务的融合来推进产品和服务创新。
●探索商业保险机构提供社会养老的公共服务方式
三是鼓励商业养老发展释放两大政策信号。
●建立保险监管的协调机制。
●政府通过多种方式购买保险服务。
（一）引导养老保险功能理性回归
功能定位是一个市场健康发展的基石。养老保险不同于一般的金融产品，它同时具备公共产品和私人产品属性。一方面，老年作为一种普遍存在的社会风险，由政府通过强制性的代际或代内收入再分配，来提供公共养老产品和养老服务，不仅可以纠正市场失灵，而且能够实现社会公平和分配正义，从而到达改善或提升全社会福利水平目标。另一方面，养老保险直接对应于公民个体的未来权益保障，具有明显的私人产品属性，同时市场保障的结果又有着“正外部性”，所以通过市场实现养老保险资源的有效配置早已成为养老保险制度体系构建中不可或缺的重要组成部分。然而，一国的养老保险制度体系将如何处理政府与市场的关系、如何实现维护社会公平和提升经济效率的均衡，即有着发展中的普遍规律，又受制于一国政治、经济和社会的历史和现实条件制约。英、美、德等国近三十年的养老保险制度改革历程表明，市场机制的适度引入和公民个人保障责任的适度强化，不仅是合理减轻政府财政负担的有效举措，而且也契合了20世纪80年代以来公民权利的“个性化”和“以市场为中心”的发展潮流。笔者认为，商业养老保险市场功能定位的理性回归将重点围绕以下三个方面来展开：
一是市场化的养老保险机制应是社会性养老风险防控机制的重要组成部分。人口老龄化正带给世界前所未有的冲击，以英国为代表的高龄化福利国家早在上世纪七八十年代就开始推动旨在替代政府高福利养老金的职业养老金和个人养老金计划改革，未参加职业养老金的群体将“自动加入”政府的个人养老储蓄计划，通过政策引导和市场机制完善来构建多支柱的社会保障体系，实现养老风险分散和风险共担。作为世界第一人口大国，中国的老龄化发展速度已超越了英、美、德、日等国，在十年之后的2025年就将迈入超级老龄化国家行列。尽快完善商业养老保险机制，使其成为社会养老风险管理和财富管理的基本手段和有效工具，这将是完善社会保障体系、减轻政府预算负担和改善民生的重要环节。
二是补充养老保险应为不同收入或不同偏好群体提供差异化的保障服务。基于市场机制运作的补充养老保险，具有着基本养老制度所无法替代的效率性和灵活性，可以通过信托合同、保单契约等管理形式为不同收入、不同风险偏好、不同需求的群体提供养老保险的资金运作与风险保障，并通过养老产业链条的延伸，最终将资金保障转化为满足不同需求的老年护理、老年医疗等养老服务。只有发挥市场的资源配置作用，广大民众的多层次、多样性、多方面的养老需求目标才可能真正实现。
三是养老基金运作与养老服务应着眼于促进经济提质增效升级。老龄化背景下，养老战略成为了国家战略的重要组成部分。养老基金投资具有着相对的长期性和稳定性，对于资本市场乃至整体经济的都具有重要影响。养老保险资金通过股权、债权、资产计划等参与国家民生工程和重大基础设施建设，不仅可以有效实现基金的保值增值，而且将直接促进国家经济的转型升级与提质增效。
正是基于养老保险功能定位理性回归的重要现实意义，政府需进一步理顺政策导向和调整财税支持重点，促使养老保险市场真正步入理性发展轨道。
（二）鼓励保险产品和养老服务的理性创新
产品和服务创新是保险市场发展的不竭动力。养老保险产品或养老服务是市场在当期对公民未来养老权益保障的资金和服务承诺，往往跨越被保险人生命周期的不同阶段。因而，养老产品和养老服务需要具备时间序列上的相对连贯性，并在同一时空内达到相对的丰富程度。国际养老保险市场发展的经验很好地证明了这一点，公民养老待遇水平较高的国家，往往也是养老保险市场最为发达和保险产品最为丰富的国家。新国十条，为保险产品和养老服务的理性创新提出了更新的要求，总结有三：
一是确立差异化和个性化的产品创新导向。要为个人、企业、家庭等提供不同的养老保障计划，要为社会保险管理效率提升提供产品与服务支持。企业的商业养老健康保障、企业年金业务、个人延税型的养老保险试点、独生子女的家庭保障计划、失独老人保障等在新国十条中均被明确提出。
二是着眼于保险服务与养老服务的融合来推进产品和服务创新。政策将支持保险机构投资养老服务业或养老产业，并将养老产业的用地保障纳入政府土地利用的总体规划，真正构建起养老保险的资金管理、待遇领取和养老服务一体化的产业发展格局。
三是探索商业保险机构提供社会养老的公共服务方式。从提升社会管理效率的角度出发，探索商业机构开展养老经办、老年护理、老年医疗等社会服务。
（三）鼓励商业养老发展的两大政策信号
随着社会与公民财富的增长，在“大资管”背景下多元的资产管理服务体系将逐步形成。新国十条所提出的“允许设立养老等专业保险资产管理机构”，“允许专业保险资产管理机构设立夹层基金、并购基金、不动产基金等”，“探索投资、发起设立资产证券化产品”等，无疑拓展了专业养老险公司的业务领域，为盈利能力的提升创造了可能。政府从两大方面释放了对养老险公司的政策支持信号：一是
一是建立保险监管的协调机制。目前养老险公司以企业年金业务为主，企业年金的市场运作横跨银行、证券、保险、基金等各行业，其市场协调一直受限于分业监管格局。建立跨行业、跨部门的协调监管和信息共享机制将会大大提升企业年金业务的一体化运作绩效。
二是政府通过多种方式购买保险服务。结合国家养老保障制度结构整合的整体进程，政府各类养老资金和经办服务的委托管理、政府对保险产品和服务的直接购买等，将使养老险公司的社会效益、经济价值与社会责任更加紧密结合。
二、当前养老保险市场面临的四大难点
“新国十条”虽然给商业养老保险市场规划出了崭新和美好的蓝图，然而立足于现实，我们还必须承认当前的商业养老保险市场面临重重难题。归纳之后，这些难题可以归结为4点：从市场方面看，养老保险市场的规模远低于预期；从产品方面看，养老保险产品的形态过于单一；从监管方面看，养老保险市场缺乏有效的协调监管；而且，盈利尴尬困扰着养老机构的发展。
（一）难点之一：养老保险市场的规模远低于预期
从市场现状来看，不同群体、不同地区、不同性质的养老保险资金管理呈现出“碎片化”格局，市场化程度和管理规范性不尽相同。一是2004年之后的企业年金建立了统一的市场运作模式，由获得管理资格的机构对企业年金资金进行市场化投资运作，但截至2013年底积累企业年金基金规模只有6035亿元，参加人数2056万人，仅占企业基本养老保险参保人数的6.38%，户均资产规模不足3万元；二是全国社保基金理事会所管理的国家战略储备基金、个人账户做实中央补助资金、广东省部分企业职工养老保险资金等三项资产在2013年底的资产总额只有1.24万亿；三是农村计划生育养老保险和失地农民养老保险受制于资金来源困境，各地建立情况与资金管理方式差异较大，难以形成统一的市场运作；四是各地企业职工基本保险的个人账户资金和城乡居民养老保险的个人账户资金存于财政专户，还并未纳入市场化运作范畴。所以综合来看，可统计的在资本市场上规范投资运作的养老保险资金不足2万亿，仅与2013年全国基本养老保险基金支出水平相当。养老保险市场功能的弱化，必将加大政府对社会保险的财政支出压力。2013年财政对社会保险基金补贴的额度已达到4403亿，较2012年增长近600亿元，而同期的社会养老的替代率水平并未随之增长，近十年养老保险待遇替代率水平一直不足50%，远低于制度的目标替代率。
（二）难点之二：养老保险市场的产品形态过于单一
无论是信托模式下还是在保险契约模式下，养老保险产品形态均较为单一，产品体系不够丰富，难以满足民众的养老需求。第一，在信托模型下运作企业年金业务，还未形成规范的产品化格局。在2013年3月底，企业年金基金投资组合数已超过2300多个，投资的过度分散，是投资规模效应难以显现。2013年4月人社部出台了《关于企业年金养老金产品有关问题的通知》，旨在推动企业年金的养老金产品化发展，优化投资组合，提升运营效率。但是，产品化格局的形成还将取决于企业年金市场上各管理主体的竞争博弈。而对于巨额的企业年金基金如何转化为退休的领取期产品，还缺乏规范的领取期产品管理制度。第二，保险契约模式下管理的养老保险产品普遍存在同质化现象，产品的功能定位和保障目标与社会需求存在一定差距；第三，养老保险资金管理与养老服务之间，还缺乏有效的产品转换机制。
（三）难点之三：养老保险市场缺乏有效的协调监管
随着养老保险市场的发展，各类金融机构的界限日趋模糊，在竞争与合作中为客户提供养老保险的资金管理服务已成为市场趋势。然而，在分业监管体制下，由于行业监管重点、信息管理制度、监管技术与监管方式不同，使得在同一市场上却难以建立起有效的协调监管机制，这在企业年金市场监管中有着突出的表现。例如，如果一个企业年金计划的受托人为某养老保险公司，账户管理人为银行A，投资管理人为基金、保险、证券、信托四家公司，托管人为银行B，那么此计划的市场监管就需要银监会、证监会、保监会协调来完成。托管银行B要对四个投资管理人所管理的资金进行会计核算和估值，并在与四家投资管理人分别核对无误后由受托人向银行A发指令，将资产净值计入企业账户和个人账户，在计划的管理运作过程中，企业年金的资金流和信息流分别形成两个相对独立的闭环，两者之间相互匹配并相互制约，市场监管应主要围绕企业年金的信息流来展开。然而，由于缺乏统一的数据交换规范和信息交互机制不完备等因素，还难以建立起与企业年金信托管理模式相适应的跨行业协调监管机制。
（四）难点之四：养老机构未形成有效的盈利模式
养老市场的朝阳前景和盈利尴尬正困扰着市场经营主体。一方面，养老保险公司作为应企业年金和养老保险业务需求而生的专业化运营主体，与银行受托管理年金计划的盈利模式形成巨大反差。十年来，五家养老保险公司分别通过强化投资管理业务以争取获得更多的管理费用、通过资源整合开展保险业务以获得保费收入、开展养老保障新业务等方式寻求提升公司盈利能力的空间，但是，在市场规模低于预期、竞争主体众多、政策导向不清晰的条件下，作为新生了十年的养老保险公司终究难以形成有效的盈利模式。另一方面，养老服务机构和养老产业的盈利也同样面临尴尬，养老服务和养老产业还处于探索过程中，还需要在有政策的扶持和引导下，逐步寻求适应的商业模式和盈利模式。
三、未来养老保险市场规制的三大重点
虽然面临重重困难，但商业养老保险市场的发展脚步却不会停歇。未来养老保险市场规制会出现三大重点：
一、 优化养老保险制度结构，释放潜在市场需求。
●城镇职工养老保险制度将从优化统账结构、个人账户资金投资运作和发展企业补充养老保险三个重点方面展开。
●公务人员将从构建制度体系和基金市场化运作来展开。
●城乡居民的养老保险制度完善的重点。
二、完善养老保险市场法制体系，构建协调的市场监管机制
●探索研究制定统一的养老金法案。
●完善养老保险资金的投资管理制度。
●建立跨行业的养老保险市场协调监管机制。
三、打造完整养老产业链，鼓励保险公司全面进入养老市场。
（一）优化养老保险制度结构，释放潜在市场需求
立足于养老保险制度“碎片化”发展现状，通过分步优化各群体的养老保险结构，在2020年，建成由城镇职工基本养老保险、公职人员基本养老保险与城乡居民基本养老保险组成的法定制度体系，并通过补充养老保险的制度完善，为退休人员提供相对公平、水平适度的养老金。在制度优化并轨进程中，逐步释放养老保险市场需求：
首先，城镇职工养老保险制度优化的重点有三：一是优化统账结构。本着政府、用人单位和个人均衡分担养老保障责任的原则，调整社会统筹与个人账户的缴费比例，增强制度的社会互济性，适当降低个人账户缴费率，统一单位缴费率，稳定财政补贴比例；同时，分离统账资金管理，剥离历史旧账，通过中央和省级财政的专项补贴逐步做实个人账户空账；二是个人账户资金进行投资运作。政府可委托符合条件的市场机构投资运作个人账户资金，并严格监管投资范围和投资收益率波动，实现个人账户资金的保值增值；三是发展企业补充养老保险。单位基本养老保险缴费的调整与统一，公平了企业的养老负担，为企业年金制度建立创造了更加公平的市场环境，在有关财税制度的调整完善中，更多的企业具备建立企业年金的意愿与能力，企业年金市场规模将得以快速增长。
其次，公务人员养老保险制度结构调整的重点有二：一是根据公务人员的人力资本特点，构建由基本养老、职业年金和年功年金构成的制度体系。其中，公务人员基本养老保险与企业职工养老保险的缴费与待遇逐步统一，年功年金将根据公务人员服务时间和贡献程度，设置相应的退休待遇；二是对职业年金和年功年金的基金实行市场化运作。在总结企业年金十年市场运作经验的基础上，对职业年金和积累的年功年金实行市场化运作和集约化管理。
再有，城乡居民的养老保险制度完善的重点是完善财政补贴制度，规范个人账户的管理，并通过市场机制实现个人账户资金保值增值。
（二）完善养老保险市场法制体系，构建协调的市场监管机制
民主法制和市场经济是一对孪生兄弟。养老保险制度优化必将推动法制的调整和完善, 而完善的法制将进一步推动养老保险制度成熟和市场发展。养老保险市场法制建设的重点有三：一是探索研究制定统一的养老金法案。在养老保险制度结构优化统一的目标下，养老金法案将以法律的形式明确政府、单位和个人的权利和义务，明晰政府与市场的关系，为政府调控养老保险市场提供法制规范；二是完善养老保险资金的投资管理制度。运用资产负债管理技术，使养老保险基金在资产负债总量、结构、期限等方面得以合理配置和动态调整，同时探索养老保险基金指数化机制；三是建立跨行业的养老保险市场协调监管机制，在信息共享机制基础上，创新监管方式，提升监管效能。
（三）打造完整养老产业链，鼓励保险公司全面进入养老市场
打造完整养老产业链，使养老保险的资金管理与老年服务有序衔接，实现养老行业的产业化发展、社会化管理和市场化运作。政府应结合养老基金、养老地产和养老服务等业务发展需要，制定相应的财税扶持政策，促进实现社会养老资源的优化配置。符合条件的保险公司将可通过投资养老养生地产、兴办养老服务机构等方式，建立一站式的养老保障和养老服务新模式。
四、养老险公司的市场策略谋划：从互动整合走向开放融合
作为享有集团化优势的养老险公司，如何集聚优质资源，如何在多元的市场竞争博弈中胜出，如何保持相对竞争优势的可持续，这是公司市场策略中要考虑的核心问题。
毋庸置疑，新国十条将进一步推动并深化养老保险市场发展，作为养老保险市场的专业运营主体，养老险公司也将迎来突破盈利模式瓶颈、实现跳跃式发展的历史机遇。那么，作为享有集团化优势的养老险公司，如何集聚优质资源，如何在多元的市场竞争博弈中胜出，如何保持相对竞争优势的可持续，这是公司市场策略中要考虑的核心问题。从互动整合走向开放融合谋求的就是市场竞争能力从浅表到深层的、从外在有形到内在无形的理性提升，其中互动整合是指通过互动双方的相互作用和相互影响，实现渠道、客户、产品、人力等资源配置的优化组合，而开放融合是指通过资源利用的主动和充分挖掘，建立包融养老基金管理、养老服务、养老产业为一体的服务价值链，形成多点竞争优势。