建立保险消费者保护监管合作机制探析
——以江苏为范本 发布时间：2014-11-18 09:24:21 作者：江苏保监局 王宝敏 李祥俊 许扬 来源：中国保险报·中保网
《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》提出要建立保险监管协调机制。保险监管机构应以此为契机，从维护好保险消费者权益的目标出发，主动协调整合各方消费者保护力量，推动建立保险消费者保护监管合作机制。本文拟以江苏保险消费者保护工作实践为范本对如何建立保险消费者保护监管合作机制进行探讨。
保险消费者保护工作面临的困境
近年来，随着保监会开通12378保险投诉维权热线、开展财产保险公司积压赔案清理及整治销售误导等措施的出台，保险消费者保护工作取得了显著成效，但从总体上看，目前消费者保护工作还处于重点解决突出问题阶段，消费者保护体系和机制上的根本问题有很长的路要走。
（一）《保险法》未赋予保险监管机构合同调解权，导致保险监管机构在个案维权领域缺位。《保险法》仅仅赋予监管机构对保险人隐瞒与保险合同有关的重要情况、不按照合同约定履行赔偿责任等有限的合同纠纷以行政处罚权，但对消费者来说，其关注的不是保险公司受到国家惩罚，而是自身的经济利益得到维护。
以江苏为例，2014年上半年江苏保监局共接收各类涉及保险消费者权益的投诉1319件，其中保险合同纠纷类投诉1278件，占比96.89%。由于监管机构对保险公司违规行为进行处理后未能对民事合同诉求予以裁决，导致消费者认为监管机构未依法履行监管职责，进而引发多起行政复议或提起行政诉讼。
（二）多个承担保险消费者保护职责的行政机关缺乏合作协调机制，导致保险消费者保护工作存在交叉重合和权限冲突。一是以保险业阻碍市场公平竞争侵害消费者福利为由的反垄断调查与保险基本原理冲突，可能损害保险共同体的根本利益。二是地方工商部门、消费者协会逐渐加强对保险消费者权益的关注度。
（三）现行监管体系导致保险监管机构在消费者权益保护中的广度和深度不够。一是保险垂直监管体系受到组织架构和人力成本的约束，并不能覆盖到消费者权益受到侵害较为严重的县以下农村地区。二是目前的分业监管体系导致在消费者保护方面局限于条块保护，未形成保护合力，在金融产品、销售渠道、金融服务多元化趋势下，分业监管模式下的保护机制已不能满足金融消费者的需求。三是监管机构对保险服务所涉行业的管理部门缺乏合作机制影响保护效率。
（四）监管管辖权受限导致保险消费者权益得不到有效维护。一是监管机构对境外保单持有者缺乏保护手段。二是监管派出机构对跨省域保单缺乏有力监管。
建立合作机制路径
十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，核心是处理好政府与市场的关系，而如何处理好政府与市场的关系，关键在于如何厘清政府权力边界，根据权力边界理论，行政权力分为内部边界与外部边界。
（一）理论基础。十八届三中全会提出创新社会治理模式，建立现代化的社会治理体系。一是法律把一个行政管理职权同时授予两个或两个以上行政机关，针对同一违法行为，不同的法律、法规规定不同的行政机关行使行政处罚权。二是行政执法管辖划分的原因。三是行政机关自身缺乏解决行政权限冲突的配合协调机制。
创新社会治理模式，必须改变传统思维下政府包揽的社会治理模式，更多地引导和发挥公民社会的自治力量，把行业管理、社会事务管理等职能向具有资质条件的社会组织转移，充分调动社会组织和公民参与社会管理和公共服务的积极性、主动性和创造性，满足公民的政治参与感，并降低行政成本。
（二）行政权力外边界下建立监管合作机制的路径。保险业经济性、社会性的双重属性决定了承担消费者保护主要职责的保险监管机构者应注重发挥公民社会的作用，与社会组织、公民个体之间培育自觉、良好的合作关系，形成消费者权益保护社会合作体系。
一是借力行业自律组织，对自律方式、自律重点进行变革，发挥行业自律在消费者维权方面的作用，制订消费者保护公约，加大对违反消费者保护公约行为的曝光力度。
二是借力社会公众，发动社会力量齐抓共管，充分利用社会力量建立公民监督网络，强化消费者教育，提升包括消费者自身在内的公民自我保护意识和能力。
三是借力新闻媒体，始终掌握舆论导向的主动权，提高媒体引导能力，借势造势，降低负面新闻的恶意炒作，发挥新闻媒体的监督作用，通过发布风险提示、宣传先进典型等方式，提升公众的认同感，弘扬行业正能量，为消费者保护营造良好的舆论环境。
四是借力社会纠纷解决机制，协调相关纠纷解决组织降低消费者维权成本，建立引导机制，促进纠纷双方协商、调解和仲裁，形成保险合同纠纷调处的长效机制。
（三）行政权力内边界下建立监管合作机制的路径。由于保险消费者保护工作的复杂性，保险监管机构必须正视现实存在的问题，化解工作中出现的行政权限冲突，形成保险消费者权益保护的行政合力。省级（包括计划单列市）政府可以建立起协调各部门间职能冲突的规范化机制，协调部门间保险消费者保护行动，及时化解各部门间出现的冲突和摩擦。地方保险监管机构还应当谋划构建与工商、物价、司法行政、卫生行政等政府部门间的“1+1”协作机制和“一行三局”监管协调机制，在法定职责范围内加强协作，共同维护保险消费者合法权益。
建立消费者保护监管合作机制的建议
对于保险监管机构来说，主动协调行政资源、司法资源和社会资源为消费者保护工作服务。江苏的探索实践也为此提供了注脚。
（一）保险监管机构必须履行好自身主体职责。监管合作的前提是保险监管机构充分履行了自身的监管职责，只有充分履责，在自身权力缺失力有不逮时才能提出监管合作。只要保险监管机构注重消费者保护，就一定能取得明显成效。
如2013年江苏保监局注重强化对保险公司的市场行为监管，突出治理销售误导和理赔难，办结涉及侵害消费者权益的投诉1362件，帮助消费者维护经济利益总计1262.01万元，商业车险报案结案周期从18天下降到14天，销售误导类投诉同比下降了27.65%，其中新契约投诉占比仅为4.7%。
（二）保险监管机构必须明确监管合作目标。行政机关的跨部门协作难免会形成目标差异。只有目标一致才能获得被合作对象理解，合作功效也才能体现。在保险消费者保护监管合作中，应首先确立保护消费者权益的思路，把各合作对象统一于保护消费者这一总体目标之下，引导各合作对象合理关注个体消费者权益与保险共同体权益之间的平衡。
如2014年江苏保监局借助有多部门参与的江苏省放心消费创建平台，在全省保险业深入开展放心消费创建活动，力求通过多部门协作在全省建成一套比较科学完善的保险放心消费评价指标体系，形成一个渠道畅通、反应快捷、运作高效的消费维权机制，逐步打造一批省、市级“承保承诺放心、理赔定损放心、售后服务放心”的放心消费创建工作示范单位，得到省放心消费创建办公室的积极支持。
（三）保险监管机构必须增强与相关部门沟通协调的主动性。监管合作必须要有主动精神，加强与合作部门的沟通，保险监管机构应当积极争取其他政府部门对保险消费者保护的支持。
如2013年4月，江苏保监局主动向省委省政府汇报保险业消费者保护工作情况，通过省政府的行政协调与省工商局、省消协建立了保监局与工商局联动、保险行业协会与消协联动的保险消费者权益保护“2+2”合作机制，密切了保险业与省市县各级工商部门、消协之间的联系，消除了不必要的误解，提高了消费者保护工作效率。
（四）保险监管机构在监管合作时应统筹兼顾谋求共赢。以保险业的反垄断工作为例，保险监管机构和反垄断执法部门对保险市场竞争秩序均有一定的监管权，但反垄断执法机关与保险监管机构还存在统一竞争监管政策、特殊产业的特定发展阶段发展政策的冲突，反垄断机关要维护全社会的竞争秩序，而保险监管机构在维护竞争秩序的同时还要维护保险行业的持续稳定发展以保护保险共同体的利益，政策导向的不同导致两个机关的执法方向不完全一致。
如2014年为在全省形成保险业良性竞争秩序，切实维护消费者利益，江苏保监局与江苏省物价局建立了反垄断协同调查制度，通过共享信息、法规培训和疑难案件磋商等形式建立了监管合作机制，将保险监管部门的专业优势与价格部门的监督职能有机结合，适度平衡了消费者保护中当前利益与长远利益的关系。
（五）监管机构应该创造良好的监管合作条件。一是培育社会组织自治能力。在保险合同纠纷诉调对接工作中，江苏保监局针对保险行业协会调解员调解经验不够丰富、调解手段相对单一等现状，通过采用集中培训、庭审观摩、案例研讨等形式，从常见保险纠纷的法律适用、调解技巧、保险法理论热点问题、域外经验等方面对调解员进行培训，提高了调解人员的调处能力，确保诉调对接机制有效运行。二是营造良好的监管合作环境。法院是合同类纠纷的有权裁决机关，但江苏各地法院对于保险纠纷的裁决尺度不一，在一定程度上影响了消费者权益的保护效果，江苏保监局依托高校法学研究平台，定期与法官、高校学者、保险公司法务人员进行保险案例研讨，就一些有争议的问题达成共识，先后编辑出版《保险法评论》1-6卷、《保险判例百选》等，统一了消费者保护的司法裁判尺度。三是提升保险公司的消费者保护自觉性。为消除保险公司对其他行政主体介入保险业消费者保护工作的疑虑和困惑，江苏保监局近年来陆续在业内组织了新《消费者权益保护法》、《保险法》司法解释（二）和反价格垄断等多项专题培训，强化了保险公司消费者保护责任主体意识，促进了工商、物价、司法等部门与保险公司的有效沟通，加深了行政部门对保险业的理解，初步形成了消费者权益保护的良性互动局面。
《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》提出要建立保险监管协调机制。保险监管机构应以此为契机，从维护好保险消费者权益的目标出发，主动协调整合各方消费者保护力量，推动建立保险消费者保护监管合作机制。本文拟以江苏保险消费者保护工作实践为范本对如何建立保险消费者保护监管合作机制进行探讨。
保险消费者保护工作面临的困境
近年来，随着保监会开通12378保险投诉维权热线、开展财产保险公司积压赔案清理及整治销售误导等措施的出台，保险消费者保护工作取得了显著成效，但从总体上看，目前消费者保护工作还处于重点解决突出问题阶段，消费者保护体系和机制上的根本问题有很长的路要走。
（一）《保险法》未赋予保险监管机构合同调解权，导致保险监管机构在个案维权领域缺位。《保险法》仅仅赋予监管机构对保险人隐瞒与保险合同有关的重要情况、不按照合同约定履行赔偿责任等有限的合同纠纷以行政处罚权，但对消费者来说，其关注的不是保险公司受到国家惩罚，而是自身的经济利益得到维护。
以江苏为例，2014年上半年江苏保监局共接收各类涉及保险消费者权益的投诉1319件，其中保险合同纠纷类投诉1278件，占比96.89%。由于监管机构对保险公司违规行为进行处理后未能对民事合同诉求予以裁决，导致消费者认为监管机构未依法履行监管职责，进而引发多起行政复议或提起行政诉讼。
（二）多个承担保险消费者保护职责的行政机关缺乏合作协调机制，导致保险消费者保护工作存在交叉重合和权限冲突。一是以保险业阻碍市场公平竞争侵害消费者福利为由的反垄断调查与保险基本原理冲突，可能损害保险共同体的根本利益。二是地方工商部门、消费者协会逐渐加强对保险消费者权益的关注度。
（三）现行监管体系导致保险监管机构在消费者权益保护中的广度和深度不够。一是保险垂直监管体系受到组织架构和人力成本的约束，并不能覆盖到消费者权益受到侵害较为严重的县以下农村地区。二是目前的分业监管体系导致在消费者保护方面局限于条块保护，未形成保护合力，在金融产品、销售渠道、金融服务多元化趋势下，分业监管模式下的保护机制已不能满足金融消费者的需求。三是监管机构对保险服务所涉行业的管理部门缺乏合作机制影响保护效率。
（四）监管管辖权受限导致保险消费者权益得不到有效维护。一是监管机构对境外保单持有者缺乏保护手段。二是监管派出机构对跨省域保单缺乏有力监管。
建立合作机制路径
十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，核心是处理好政府与市场的关系，而如何处理好政府与市场的关系，关键在于如何厘清政府权力边界，根据权力边界理论，行政权力分为内部边界与外部边界。
（一）理论基础。十八届三中全会提出创新社会治理模式，建立现代化的社会治理体系。一是法律把一个行政管理职权同时授予两个或两个以上行政机关，针对同一违法行为，不同的法律、法规规定不同的行政机关行使行政处罚权。二是行政执法管辖划分的原因。三是行政机关自身缺乏解决行政权限冲突的配合协调机制。
创新社会治理模式，必须改变传统思维下政府包揽的社会治理模式，更多地引导和发挥公民社会的自治力量，把行业管理、社会事务管理等职能向具有资质条件的社会组织转移，充分调动社会组织和公民参与社会管理和公共服务的积极性、主动性和创造性，满足公民的政治参与感，并降低行政成本。
（二）行政权力外边界下建立监管合作机制的路径。保险业经济性、社会性的双重属性决定了承担消费者保护主要职责的保险监管机构者应注重发挥公民社会的作用，与社会组织、公民个体之间培育自觉、良好的合作关系，形成消费者权益保护社会合作体系。
一是借力行业自律组织，对自律方式、自律重点进行变革，发挥行业自律在消费者维权方面的作用，制订消费者保护公约，加大对违反消费者保护公约行为的曝光力度。
二是借力社会公众，发动社会力量齐抓共管，充分利用社会力量建立公民监督网络，强化消费者教育，提升包括消费者自身在内的公民自我保护意识和能力。
三是借力新闻媒体，始终掌握舆论导向的主动权，提高媒体引导能力，借势造势，降低负面新闻的恶意炒作，发挥新闻媒体的监督作用，通过发布风险提示、宣传先进典型等方式，提升公众的认同感，弘扬行业正能量，为消费者保护营造良好的舆论环境。
四是借力社会纠纷解决机制，协调相关纠纷解决组织降低消费者维权成本，建立引导机制，促进纠纷双方协商、调解和仲裁，形成保险合同纠纷调处的长效机制。
（三）行政权力内边界下建立监管合作机制的路径。由于保险消费者保护工作的复杂性，保险监管机构必须正视现实存在的问题，化解工作中出现的行政权限冲突，形成保险消费者权益保护的行政合力。省级（包括计划单列市）政府可以建立起协调各部门间职能冲突的规范化机制，协调部门间保险消费者保护行动，及时化解各部门间出现的冲突和摩擦。地方保险监管机构还应当谋划构建与工商、物价、司法行政、卫生行政等政府部门间的“1+1”协作机制和“一行三局”监管协调机制，在法定职责范围内加强协作，共同维护保险消费者合法权益。
建立消费者保护监管合作机制的建议
对于保险监管机构来说，主动协调行政资源、司法资源和社会资源为消费者保护工作服务。江苏的探索实践也为此提供了注脚。
（一）保险监管机构必须履行好自身主体职责。监管合作的前提是保险监管机构充分履行了自身的监管职责，只有充分履责，在自身权力缺失力有不逮时才能提出监管合作。只要保险监管机构注重消费者保护，就一定能取得明显成效。
如2013年江苏保监局注重强化对保险公司的市场行为监管，突出治理销售误导和理赔难，办结涉及侵害消费者权益的投诉1362件，帮助消费者维护经济利益总计1262.01万元，商业车险报案结案周期从18天下降到14天，销售误导类投诉同比下降了27.65%，其中新契约投诉占比仅为4.7%。
（二）保险监管机构必须明确监管合作目标。行政机关的跨部门协作难免会形成目标差异。只有目标一致才能获得被合作对象理解，合作功效也才能体现。在保险消费者保护监管合作中，应首先确立保护消费者权益的思路，把各合作对象统一于保护消费者这一总体目标之下，引导各合作对象合理关注个体消费者权益与保险共同体权益之间的平衡。
如2014年江苏保监局借助有多部门参与的江苏省放心消费创建平台，在全省保险业深入开展放心消费创建活动，力求通过多部门协作在全省建成一套比较科学完善的保险放心消费评价指标体系，形成一个渠道畅通、反应快捷、运作高效的消费维权机制，逐步打造一批省、市级“承保承诺放心、理赔定损放心、售后服务放心”的放心消费创建工作示范单位，得到省放心消费创建办公室的积极支持。
（三）保险监管机构必须增强与相关部门沟通协调的主动性。监管合作必须要有主动精神，加强与合作部门的沟通，保险监管机构应当积极争取其他政府部门对保险消费者保护的支持。
如2013年4月，江苏保监局主动向省委省政府汇报保险业消费者保护工作情况，通过省政府的行政协调与省工商局、省消协建立了保监局与工商局联动、保险行业协会与消协联动的保险消费者权益保护“2+2”合作机制，密切了保险业与省市县各级工商部门、消协之间的联系，消除了不必要的误解，提高了消费者保护工作效率。
（四）保险监管机构在监管合作时应统筹兼顾谋求共赢。以保险业的反垄断工作为例，保险监管机构和反垄断执法部门对保险市场竞争秩序均有一定的监管权，但反垄断执法机关与保险监管机构还存在统一竞争监管政策、特殊产业的特定发展阶段发展政策的冲突，反垄断机关要维护全社会的竞争秩序，而保险监管机构在维护竞争秩序的同时还要维护保险行业的持续稳定发展以保护保险共同体的利益，政策导向的不同导致两个机关的执法方向不完全一致。
如2014年为在全省形成保险业良性竞争秩序，切实维护消费者利益，江苏保监局与江苏省物价局建立了反垄断协同调查制度，通过共享信息、法规培训和疑难案件磋商等形式建立了监管合作机制，将保险监管部门的专业优势与价格部门的监督职能有机结合，适度平衡了消费者保护中当前利益与长远利益的关系。
（五）监管机构应该创造良好的监管合作条件。一是培育社会组织自治能力。在保险合同纠纷诉调对接工作中，江苏保监局针对保险行业协会调解员调解经验不够丰富、调解手段相对单一等现状，通过采用集中培训、庭审观摩、案例研讨等形式，从常见保险纠纷的法律适用、调解技巧、保险法理论热点问题、域外经验等方面对调解员进行培训，提高了调解人员的调处能力，确保诉调对接机制有效运行。二是营造良好的监管合作环境。法院是合同类纠纷的有权裁决机关，但江苏各地法院对于保险纠纷的裁决尺度不一，在一定程度上影响了消费者权益的保护效果，江苏保监局依托高校法学研究平台，定期与法官、高校学者、保险公司法务人员进行保险案例研讨，就一些有争议的问题达成共识，先后编辑出版《保险法评论》1-6卷、《保险判例百选》等，统一了消费者保护的司法裁判尺度。三是提升保险公司的消费者保护自觉性。为消除保险公司对其他行政主体介入保险业消费者保护工作的疑虑和困惑，江苏保监局近年来陆续在业内组织了新《消费者权益保护法》、《保险法》司法解释（二）和反价格垄断等多项专题培训，强化了保险公司消费者保护责任主体意识，促进了工商、物价、司法等部门与保险公司的有效沟通，加深了行政部门对保险业的理解，初步形成了消费者权益保护的良性互动局面。