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《保险法》第173条具体适用中的困惑和反思(上)

发布时间:2015-03-31 09:27:02    作者:雷经升    来源:中国保险报·中保网

我国《保险法》第173条关于对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处罚的规定,为追究保险违法活动中相关人员的责任提供了明确的依据,在监管实务中发挥了较强的震慑和警示作用。但在具体的法律适用过程中,也还存在一些困惑和问题,有必要从立法和执法层面进行反思。

单罚保险机构而不处罚个人问题

就违法行为实施而言,保险机构只是一个人格化的社会关系主体,其违法行为的整体意志的形成和违法的整体行为的实施,都有赖于作为其构成要素的自然人。据此,我国《保险法》实行保险机构和责任人员双罚原则。按照《保险法》第173条精神,针对第161条至172条规定的违法行为,既要处罚机构,又要处罚个人。不能仅处罚机构不处罚个人,或者仅处罚个人不处罚机构。

笔者在中国保监会网站统计了两家监管机构2012-2014年共三年的行政处罚情况,发现甲监管机构在总共37起处罚案件中,有6起案件仅处罚保险公司并未处罚个人。另外,在实施双罚的13起案件中,有21项具体违规行为并未明确责任人员。乙监管机构在总共35起处罚案件中,有9起案件仅处罚保险公司并未处罚个人。另外,对15家保险专业中介机构全部为单罚机构,没有处罚个人。

据了解,不处罚个人的理由主要有:违规行为经上级机构同意或审核;违规情节轻微,未造成严重后果;违规问题在检查前已整改;责任人员在检查过程中主动配合;保险机构已对责任人员进行内部追究;责任人员变动较大,难以追究等等。按照双罚原则,如果对保险机构实施了处罚,就必须要对责任人员实施处罚。上述理由要么作为整个案件的考虑情节,对机构和个人都不实施行政处罚,要么只能作为对责任人员从轻或减轻处罚的情节,而不能成为只处罚保险机构不处罚个人的理由。

两类直接责任人员认定和区分问题

对保险违法案件实施行政处罚的责任人员包括直接负责的主管人员和其他直接责任人员两类。二者在保险违法活动中的身份、作用和责任程度是不同的。“直接负责的主管人员”是指决策、部署、组织、批准、指挥实施违法行为的人员;或是指使、胁迫、教唆、帮助、授意从事违法行为的人员;或是有直接管理职责,知道或应当知道本级或者下级机构和人员的违法行为,但未及时制止或纠正,甚至纵容、默许其实施的人员,包括保险机构的主要负责人、分管负责人和得到授权的部门负责人。“其他直接责任人员”为在保险违法案件中具体参与实施并起较大作用的保险从业人员,既可以是部门负责人等经营管理人员,也可以是一般工作人员。

经过对保险监管机构行政处罚决定书的研究分析,发现对个人责任的认定大多概以“负有直接责任”、“对违规问题负责”等表述,很少按照法律规定对两类直接责任人员进行进一步区分。实际上,分析案情可知,对责任人员的处罚基本上为“直接负责的主管人员”,很少涉及“其他直接责任人员”。如甲监管机构处罚的74名责任人员中,72名为“直接负责的主管人员”,只有2名为“其他直接责任人员”。乙监管机构处罚的44名责任人员中,40名为“直接负责的主管人员”,只有4名为“其他直接责任人员”。这与“直接负责的主管人员”相对比较容易认定不无关系。但如此一来,第173条规定的两类责任人员有流于形式的倾向,容易导致违法责任认定的简单化、缩小化和集中化。尤其是对“其他直接责任人员”不作处理,或者将本应其承担的责任转移至“直接负责的主管人员”身上,既不符合过责罚相适应原则和公平公正原则,也不利于对保险违法行为进行有效打击。

保险从业人员独立实施违法行为等情形下的处罚问题

《保险法》第116条、第131条规定的违法行为,其实施主体既可以是保险公司、保险代理人和保险经纪人,也可以是上述机构的工作人员。然而,相对应的罚则第162条、第166条规定的处罚对象仅为保险公司、保险代理机构和保险经纪人,不包括上述机构的工作人员。对此,有观点认为,保险公司、保险代理机构和保险经纪人的从业人员在保险业务活动中实施的违法行为,属于职务行为,其法律责任应由上述机构承担。直接负责的主管人员和其他直接责任人员也包含在保险从业人员之内,却在第173条规定予以处罚,显然上述观点是值得商榷的。事实上,实践中保险从业人员个人确实可能独立实施违法行为,如挪用、截留、侵占保费等,而并非机构行为。此时若按照第173条,需要首先对机构进行处罚,然后再处罚个人。然而,机构又并不存在违法行为,无法对其实施处罚。此种情形下,对违法个人将无法处理,执法必将陷入尴尬的境地。

除此之外,第173条也无法适用于保险兼业代理机构违法责任人的处理。据此,甲监管机构对3家兼业代理机构、乙监管机构对16家兼业代理机构只能单罚机构,而无法对违法责任人进行处罚。与其他保险机构实施双罚的原则相比,似乎也有不相协调之嫌。