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求解农业保险市场的“竞争”困局

——农业保险经营问题探讨之六

发布时间:2015-10-20 09:11:49    作者:庹国柱    来源:中国保险报·中保网

□庹国柱

市场竞争是我国农业保险制度的组成部分,在由《农业保险条例》设计的我国农业保险制度框架中,“市场运作”是其原则之一,该原则的部分含义包括,由包括商业性保险公司在内的各类保险机构对农业保险进行竞争性经营,并由这些机构独立运作,单独核算,自负盈亏等内容。

遗憾的是,我们的农险市场,8年中先后有27家财产保险公司参与到竞争性的农业保险经营中来,但似乎没有达到合理配置资源的效果,竞争也好像没有给农业保险带来秩序、规范和效率,而是副作用越来越大,让保险公司陷入深深困惑。实践给农险界提出了“农业保险制度到底需要不需要竞争”以及“如何求解农险市场的竞争困局”这样一些严肃课题。

农险的竞争结果引人深思

按照经济学道理推论,商业性保险机构在农业保险市场上的竞争会更有效地配置农业保险资源,降低商品价格,提高市场效率。但似乎8年多来的农业保险市场竞争的结果不支持上述推论,这种竞争正在浪费市场资源,不断推高经营成本,降低农业保险的市场效率。

笔者最近对不同的经营农业保险的保险公司的业务成本情况做了一些了解。

案例一,在某市,8年前农险市场只有三家市场经营主体的时候,基本上没有直接面对面的竞争,几家公司农业保险业务费用成本都不超过10%。现今,市场上有7家保险公司进行竞争性经营,其业务经营费用已经超过20%,甚至30%。

案例二,某个只有一家保险公司经营农业保险的大城市,其8年来经营费用大体上保持在个位数。还有一个主要由一家保险公司“坐庄”的农业保险市场的省份,多年的完全经营成本年平均不超过15%。

案例三,而在一些市场供给主体比较多的(例如有5、6家)的省份,其业务经营成本也在20%以上,加上其他分摊费用等,成本已经超过30%,快要赶上车险经营的成本了。

尽管农业保险经营费用率的变化不完全是因为竞争,但竞争无疑是最重要的因素之一。这种成本效率的强烈反差给人印象深刻。

更重要的是,供给主体较多市场竞争激烈的地方,寻租现象比较普遍和严重,一场招标活动可以演绎出很多故事,还会拖很长时间,无论保险机构管理人员还是政府官员,犯错误的概率比较大。监管部门披露的情况也表明,不少公司管理人员和政府官员受到监管处罚甚至刑事处罚。而这么多的人受到刑事处罚的情况,在其他商业保险领域似乎并不多见。

竞争的另一个直接后果就是,尽管8年多时间里没有发生大范围的系统性的灾害损失,农业保险经营规模在不断扩大,农业保险的承保利润越来越少,不少公司如果扣除税收优惠的那部分利润外,农险与其他财产保险险别的利润水平已相差无几。在不少省份要求降低费率的呼声中,保监会又不许在条款中规定“绝对免赔”,使得有的公司已经出现承保亏损。有家公司的负责人说,他们把前几年的财务核算数据,如果扣除免赔,重新计算一下,也都是亏损的。这个情况是笔者没有想到的。

当然上面观察到的只是一些现象,但愿只是个案。

农业保险与大病保险为何待遇迥异?

有位学者在比较城乡居民大病医保和农业保险借助商业保险这种市场工具的效果差异时指出,前者虽然也有三方利益主体,但实际上是政府代表被保险人购买保险服务,所以在这里只是两方博弈,主导权在政府手里。而农业保险是政府参与的三方博弈,讨价还价,任何一方实际上都没有主导权,而最终遭受算计的是政府,准确些说是政府财政。这种分析部分揭示了农业保险市场竞争困局的根由。

在中国现实条件下,对于农业保险这种主要由政府买单的风险保障产品来说,农民一方,特别是大量存在的分散小农户,对这个交易兴趣不大,跟他们对医疗保险的态度和需求不一样。更重要的是农业保险这种特殊的风险保障产品,损失概率是确定的,不可能像任何工农业产品那样,通过竞争改进技术和管理来提高生产率,达到减低成本和价格的目的。就是说农业保险不可能通过精算技术的改进,降低农业风险发生概率从而降低农险产品成本,农业保险管理费用成本的降低空间也非常有限。专业代理人在这里用不上,也用不起。所以想要通过竞争来降价,恐怕没戏,除非哪家公司实行亏损战略,打垮其他公司,然后把价格抬起来,通过垄断经营方式把过去的损失补回来。这恐怕不是我们制度设计的初衷。也不能这么干。

相比之下,竞争主体少或者竞争比激烈的地方,反而经营效果好,效率高,这跟农险产品的上述特点有一定关联。

国外农业保险是这样对待竞争的

在那些农业保险发达,市场经济也发达的国家,他们是如何处理和对待市场竞争的呢?

很多人都了解加拿大的农业保险制度,对这种政府举办的为农业发展和农民福利服务的风险保障制度,跟该国其他社会保险计划一样,他们从一开始就不搞市场竞争。每个省按照自己的农作物保险法,都由政府成立国有农作物保险公司来进行垄断性经营。实行精算平衡,略有盈利,积累不用上缴财政,作为公司的大灾风险准备金。他们本来是学的当时的美国模式,但至今不改变。

近年来社会上也有不同声音,要求他们进行市场化改革。但是他们说,我们实行了56年的制度很有效率,经营成本费用不过10%,农户的参与率超过90%,这在全世界都是最有效的也是被广泛认同的。

另一个不在农业保险领域搞市场竞争的国家是日本。日本从1947年颁布《农业灾害补偿法》之后,农业保险一直是地域性农业保险合作社一统天下,农业保险合作社经营,主要是依法提供强制性农业保险产品,没有利润追求,所以从来没有任何其他市场主体进入这个领域。

在发展中国家中,农业保险不搞市场竞争的典型国家是印度。他们从2002年开始,政府支持的农业保险是由国家保险公司(Agricultural Insurance Company of India Ltd,AICI)统一经营。现在他们的经营规模越来越大,他们发展的区域产量保险和天气指数保险进展都很快,引起国际广泛关注。可见在农业保险领域,国外也有不认“竞争”这记药方的国家。

大家都熟悉美国的农业保险制度,在1938年之后的40几年里,他们都实行的是政府独家经营农险的体制。从上个世纪90年代以后,美国对农业保险经营体制进行市场化改革,政府所有的联邦农作物保险公司(FCIC)逐渐退出直保业务,专注农业保险的制度管理、风险研究和再保险安排。直保业务交由经申请批准的商业保险公司经营。

在大农场制度和独立保险代理人制度的商业环境下,由FCIC对产品和条款费率的控制,各家保险公司之间的竞争非常有限。1989年到2012年24年的数据表明,美国农业保险有十年的赔付率(纯保费)超过100%,其他年份低于60%的年份有四个,还有10年的赔付率在60%-99%,24年平均年赔付率是99.347%。这就意味着他们的精算费率,将承保利润控制在较低的水平。而这个精算费率的控制,不是市场竞争的结果,而是由公正的第三方精算的。保险公司之间除了在服务方面的竞争之外,没有其他的竞争可言,由于没有地方政府的参与,没有任何寻租竞争的可能,也就没有高出国内财产保险承保利润的“超额承保利润”。

这大概就是为什么美国全国有超过千家财产保险公司,却只有20多家到农业保险领域做业务,竞争也并不激烈的重要原因之一。

农保市场上的竞争要“适可而止”

我们现行农业保险制度已经基本形成,再要像曾经有人提议的方案,由政府一手操办或一家公司垄断全国的农险市场,在大部分地区恐怕比较困难了。那么在现行体制下,有没有可能加以完善或者改进的路径呢?以笔者之见,要解决农险市场的竞争困局:

第一,要确立竞争原则,改变竞争规则。笼统地提倡“市场运作”,允许竞争,已经不能解决问题了。一个时期以来,保监会对市场竞争的新提法是建立“适度竞争”的农业保险市场。据笔者理解,这大概是目前对于农险市场竞争所提出的新原则。所谓“适度竞争”,是区别于那种抢地盘式的竞争,依靠寻租所进行的竞争。

笔者曾经建议,有多家保险公司同在一个市场经营农业保险的地区,为了防止无谓地争抢展业渠道,浪费保险资源,增加不必要的某些成本,应该禁止一县或者一市有两家或两家以上的保险机构做业务。招标也要在省一级或者市一级进行。各层级的代理费和协办费要统一规定。这样的规则也许能达成“适度竞争”。

据观察,县和县以下的农险市场上,也有人欢迎多家保险机构在他们那里竞争,以便其坐收“渔翁”之利。要是这样的话,那里的农险除了重复进行渠道建设,浪费资源,增加成本之外,别无好处。

第二,要为政策性农业保险设计合理的运作机制。在贯彻“适度竞争”原则时,要有另外四个机制作保证,那就是,准入机制、定价机制,评估机制和退出机制。

准入限制目前虽然被禁止,但不限制肯定是不负责任的,违背农险发展规律的。合理的定价机制就意味着合理的盈利模式。前面提到的大病保险,限定是“保本微利”,对于政府购买服务来说,这样规定盈利模式有一定道理。城乡居民大病医保的经办,其实也有竞争,但那种竞争是被限制在一定范围内。在省一级或市一级进行招标,县一级不招标。中标公司就至少承办一县或一市的大病保险业务。这样,至少把非保险业务成本降到最低限度。而要做到这一点,就要有科学合理的费率定价机制,只保证在一个经营期内有不高于财产保险平均利润率的“微利”。农业保险也需要这种在合理定价下的竞争机制。同时还要有农业保险服务的评价机制,前者控制服务成本,后者控制服务质量。还要有严格的退出机制。服务质量不合格或者严重违规违法,坚决请出农险市场。当然,这些机制也需要具体化制度化,使其更具有可操作性。

第三,竞争主体的形式和多寡,在要不要和如何竞争的问题上不是关键。有的人主张发展合作制保险,并以其取代现在“坐庄”的商业保险公司,认为这样可以解决问题。其实,不规范竞争不在乎谁经营,由什么形式的组织经营。从政策上来讲,法律也好政府也好,一直是鼓励合作互助保险的发展的,农业保险中如果有一些合作互助保险机构参加进来其实也很好,至于它们能不能真正发展起来,并作为农业保险的主力军团,以及他们在市场竞争中机会不会改善市场效率,还不好说。

 

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