地震保险制度的落实与推进不仅需要多部门的合作和统筹管理，而且需要立法保障，法制缺位成为亟待解决的问题。
地震作为分布广泛、损失巨大、关注度高的巨灾风险事故，长期以来在我国一直采用以国家财政救济和社会捐款救助为主的方式，保险未充分在灾害事故防范救助中发挥应有的作用。据统计，国际上巨灾保险赔款一般占到灾害损失的30%至40%，我国的比例尚不到3%。地震导致巨额损失后果和我国地震保险缺位形成了鲜明的对比，也引发了社会各界的持续关注。可喜的是，近两年地震保险经过多地探索试点，取得了明显的进展。
我国地震保险发展历程
在财产保险领域，地震是否列为保险责任经过了一些调整变化；但在人身保险领域，除非明确在保险合同条款中列为除外责任，地震作为意外事故或自然灾害始终都属于正常的保险责任范围。
（一）起步阶段
20世纪50年代，我国开始通过保险来转移地震风险。1951年2月3日，中央人民政府政务院发布《关于实行国家机关、国有企业、合作社财产强制保险及旅客强制保险的决定》，指定中国人民保险公司为办理强制保险机关，强制推行包含地震风险保障在内的财产强制保险。到1952年底，绝大多数国家机关、国有企业、合作社等都办理了该项保险，地震风险由此得到了一定保障。但由于历史原因，地震保险业务未能持续发展。
（二）恢复发展阶段
1980年我国恢复保险业后，地震被列入财产保险正常的保险责任范围，企业财产保险、家庭财产保险、工程保险、机动车保险等财产保险的条款基本上都将包含地震在内的大部分自然灾害列为保险责任。根据当时保险条款的释义，被列入保险责任范围的“地震”指的是破坏性地震，即震级在4.75级以上且烈度在六度以上的地震。
（三）停滞和调整阶段
1995年我国《保险法》实施后，财产保险与人身保险逐步实现了分业经营。考虑到我国地震保险缺乏科学的精算基础，为确保保险公司稳健经营，当时保险业的监管机关——中国人民银行于1996年5月发布了《关于印发<财产保险基本险>和<财产保险综合险>条款、费率及条款解释的通知》，明确将“地震造成保险标的的损失”列入财产保险的责任免除条款，要求《财产保险基本险》和《财产保险综合险》条款、费率和条款解释自1996年7月1日执行，地震由此被排除于财产保险承保范围之外。
2000年1月，中国保险监督管理委员会下发《关于企业财产保险业务不得扩展承保地震风险的通知》，强调“鉴于地震风险属于巨灾风险，而我国尚未建立相应的风险控制制度”，“为有效防范保险公司经营风险”，要求“未经保监会同意，任何保险公司不得随意扩大保险责任，承保地震风险。”
此后，随着保险市场的进一步发展，面对社会经济发展中客观存在的地震保险需求，2001年8月，保监会下发《企业财产保险扩展地震责任指导原则》，允许在“坚持科学承保、控制风险的原则”下将地震险作为企业财产保险的附加险予以承保，但不得作为主险单独承保，并对地震保险经营中的相关问题进行了规范。
（四）政府参与试点阶段
2008年汶川地震造成的巨额损失，使地震保险缺位的现实再次成为社会各界关注的焦点，基于地震风险损失巨大以及商业保险公司承保能力的限制，政府参与巨灾保险成为巨灾保险进一步发展的必然之选。2014年以来，深圳、宁波、云南、四川等部分地区先后启动巨灾或地震保险试点，并取得了一定的进展和成果，广东等地也在积极筹划中。总体看来，地方性巨灾保险试点的基本模式是商业运作，政策支持，保障基本，分层负担。
地震保险试点情况
（一）深圳巨灾保险试点
2014年6月，深圳在国内率先启动巨灾保险试点，其保障范围包含了主震震级4.5级及以上的地震及地震次生灾害等15种灾害种类，以及由这15种灾害引发的核事故风险。根据2013年年底由深圳市政府常务会议审议并原则通过的《深圳市巨灾保险方案》，深圳巨灾保险体系由三部分组成：政府巨灾救助保险、巨灾基金和个人巨灾保险。其中，政府巨灾救助保险由深圳市政府出资向商业保险公司购买，用于巨灾发生时对所有在深人员的人身伤亡救助和核应急救助；巨灾基金由深圳市政府拨付一定资金建立，主要用于承担政府巨灾救助保险赔付限额之上的赔付，同时巨灾基金具有开放性，可广泛吸收企业、个人等社会捐助；个人巨灾保险由商业保险公司提供相关巨灾保险产品，居民自愿购买，主要满足居民更高层次、个性化的巨灾保险需求。政府巨灾险和巨灾基金带有政府保障性质，主要针对人身伤害损失，而个人巨灾险主要针对财产损失。
（二）商业财产保险公司成立地震共保体
2015年4月16日，我国45家财产保险公司根据“自愿参与、风险共担”的原则在北京正式成立中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体，以期整合行业承保能力，搭建业务平台，建立承保理赔标准，共同应对地震灾害。中国境内的财产保险公司，只要成立3年以上、最近一个季度偿付能力充足率150%以上，且具有较完善的分支机构和较强的服务能力、具有经营相关险种的承保理赔经验，即可自愿申请加入该地震共保体。这是保险业积极参与社会风险管理的有益探索，为推动我国地震巨灾保险制度在全国范围内先行先试奠定了基础。
（三）云南地震保险试点
2015年8月20日，全国首个地震保险专项试点在云南省大理白族自治州启动。试点方案从风险最高、损失最大的农房地震灾害着手，以政府灾害救助为体系基础，以政策性保险为基本保障，以商业保险为补充，构建三位一体的巨灾风险管理体系，既保障财产损失又保障人员伤害，在三年的试点期限内，为大理白族自治州所辖12县（市）82.43万户农村房屋及356.92万大理白族自治州居民提供风险保障，试点期间由省、州、县三级政府财政全额承担保费。
值得一提的是，2015年10月30日云南省保山市昌宁县发生5.1级地震后，该项保险完成了“首单”共计753.76万元的赔付，也为地震保险的进一步运行提供了经验。
（四）四川地震保险试点
2015年5月，四川省政府发布《四川省城乡居民住房地震保险试点工作方案》，确定乐山、绵阳、甘孜、宜宾为首批试点地区，并实施保费补贴、财政配套和建立地震保险基金的配套机制。11月23日，乐山市正式启动我国城乡居民住房地震保险的第一个省级试点，保险标的为居民自有的、用于生活且长期居住的永久性房屋；保险责任包括因震级M5级及以上的地震，以及由此在72小时内引起的泥石流、滑坡、地陷地裂、埋没、火灾、火山爆发及爆炸造成的，在烈度为Ⅵ度及以上区域内、破坏等级在Ⅲ级（即中等破坏）及以上的保险标的直接损失。此次地震险试点由人保财险、中华联合和中航安盟3家保险公司共同承办，共享政策、共担风险，其中人保财险乐山市分公司为首席承保人。
根据地震破坏等级，四川的地震保险方案将农村投保住房的保额设为每户2万元、4万元和6万元三档，城市投保住房的保额设为每户5万元、10万元和15万元三档，居民可自行选择投保，保险期限为1年。
地震保险任重道远
在国内几个地区巨灾保险、地震保险试点的基础上，2016年5月11日，中国保监会和财政部共同颁布《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，结束了各地的试点探索，使地震保险制度建设进入全面推进的实质性阶段。该实施方案对保障对象、保险金额、条款费率、赔偿处理等方面都做了详细的制度安排，明确了在“政府推动、市场运作、保障民生”的原则下，我国城乡居民住房地震保险制度实行“整合承保能力、准备金逐年滚存、损失合理分层”的运行模式，设计了五层风险分散机制，前四层由投保人、保险公司、再保险公司、地震巨灾保险专项准备金构成分担主体，当第五层财政支持及其他紧急资金安排无法全部到位的情况下，启动赔付比例回调机制，以前四层分担额度及已到位的财政支持和紧急资金总和为限，对地震巨灾保险合同实行比例赔付。
根据该实施方案，运行初期以“总额控制、限额管理”为主要思路，确保损失有效分担。地震巨灾保险的保险条款以中国保险行业协会发布的示范条款为主，保障对象为城乡居民住宅，以达到国家建筑质量要求的建筑物本身及室内附属设施为主，以破坏性地震振动及其引起的海啸、火灾、爆炸、地陷、泥石流及滑坡等次生灾害为主要保险责任。在保险金额方面，城镇和农村居民住宅分别以2万和5万为基本保额，可与保险公司协商确定保险金额，最高不超过100万元。按照地区风险高低、建筑结构不同拟定差异化的保险费率，按照“风险共担、分级负担”的原则，鼓励地方财政对民众实施保费补贴，并给予一定程度的税收优惠。产品设计为定值保险，理赔时以保险金额为准，参照国家地震局、民政部等制定的标准和破坏等级分档理赔。
《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》以顶层设计的形式规划和指明了地震巨灾保险的发展方向，但地震保险制度的落实与推进不仅需要多部门的合作和统筹管理，而且需要立法保障，法制缺位成为亟待解决的问题；地震风险数据库的建立也需要时日，尤其需要在地震巨灾保险实施过程中积累和修正相关数据；加之我国各地区之间经济发展水平和居民收入水平差距较大，对地震保险的认识也存在差异，地震保险承保和理赔过程中必然会面临诸多具体问题和困难，这也决定了地震巨灾保险不可能一蹴而就，必须要有一个较长时间的发展和逐步修正完善的过程。但地震巨灾保险制度的构建和实践探索标志着我国巨灾保险制度建设迈出了关键一步，不仅有利于在地震灾后补偿中更充分地发挥各级财政、商业保险机制、各经济单位以及社会各界的协同作用，而且将为我国构建全面的巨灾保险制度积累经验。
（作者单位：山西财经大学财政金融学院）