“扩面、提标、增品”是不断递进的发展方向
——《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》思考之五 发布时间：2019-11-22 10:51:29 作者： 来源：中国银行保险报网
□庹国柱
在连续几年的中共中央国务院的“一号文件”里，对农业保险都提出了“扩面、提标、增品”的指导意见。在《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）再次将其作为未来10年发展农业保险的目标和要求提了出来。这既表明了中央对农业保险的决策方向，也表明了中央对农业保险在政策上持续发力，不断加大支持力度的决心。
一、“扩面、提标、增品”是对农险业务高质量发展的一个清晰概括
“扩面、提标、增品”不仅仅是一个平面的口号，而是一个立体目标，从三个维度，即空间上的广度、深度和时间上的长度，概括了对农业保险高质量发展的目标和要求。
“扩面”是要求对现有中央和地方由财政支持“目录”里的农业保险标的和险种，特别是粮、棉、油、糖等大宗农作物、林业和生猪、奶牛等重要畜产品生产的保险产品，要不断提高覆盖率（或参与率），努力实现应保尽保。
“提标”是要求我们提高农业保险服务的质量标准。而服务质量的标准也是要从多个角度反映和评价的。第一，看农业保险产品和经营，是否符合国家乡村振兴战略和农业现代化发展的需求，是否契合农村不同类型消费者的需求；第二，看农业保险产品和经营，是否真正实现了农业风险管理和救灾制度改革的目标；第三，看农业保险产品和经营，是否实现了预期的“农户满意、政府满意和企业经营可持续”的效果和效率。
“增品”是两个层面的概念，其一，是在现有财政支持“目录”里，不断开发和增加适应国情，省情、适应政府和市场需求的农业保险承保标的和险种；其二，是适应乡村振兴和农业现代化发展的新需求，在种植业（涵林业）、养殖业和涉农产业范围内，经过论证，逐步增添新的保险标的和险种，扩大财政支持“目录”。
无论是与其他农业保险发达国家相比，还是相对于我国农业现代化发展的需求，我国农业保险的“面”“标”“品”三个层面，都有巨大的拓展空间。
二、我国农业保险的宏大目标和现实发展的差距
虽然我国已经初步建立起政策性农业保险制度，农业保险在过去12年里有了突飞猛进的发展，就保险费的市场规模自2008年起，一直雄踞全球第二，亚洲第一。但是，我国农业保险的发展水平并不高，就保障水平、保障广度和保障深度来看，与美国、加拿大、日本甚至印度相比，都还有不小差距。保障水平是反映一国农业保险发展水平的综合性指标，保障广度涉及的就是我们这里所说的“面”，表明我国主要农作物保险的覆盖面（参与率）还不高，2018年只有三大主粮作物保险覆盖面接近播种面积的70%。而保险深度则反映的是我们这里的“标”和“品”的主要内容。特别是反映保险产量（金额）在实际平均单产（或收入）中所占比重。据张峭、王克等人的研究，2015年我国农业保险的保障水平指数仅为7.75%，而美、加、日三国的保障水平指数在2013年就已经达到52.97%、31.87%和17.24%。在农业保险保障深度方面，我国的差距就更大了，2015年我国农业保险的保障深度是13.73%，而上述四国2013年的该指标数据为58.12%、38.59%、40.74%和27.15%。我国的农业保险的保障深度甚至低于印度。（参见《中国农业保险保障水平研究报告》，中国金融出版社，2017年8月版）。当然，即使在国内，各个省份之间农业保险保障广度和保障深度的差距也很大。总体或者分项目保障水平低的省份高低相差好几倍。
我国政府建立政策性农业保险制度，从国家层面来说是要为农业提供强而有力的风险保障，保证国家的食物安全。同时也是通过财政支农惠农的这种手段，实现增加农民福利的结果。当然这种福利的分配，是采用间接的更为有效的市场化手段实现而已。我国农业保险发展的现实是，无论是从已有保险产品的覆盖面来说，还是每种产品提供的保险金额来讲，都是非常低的，特别是后者。这种状况跟农险制度的要求和要通过农业保险真正解决的宏观目标相去甚远。这就是在“扩面、提标、增品”要求之下，近年开始试验“大灾保险”“完全成本保险”的背景和动因。就是要通过持续不断的努力，在这三个层面有所突破，使我国农业保险的保障广度和保障深度得到较大提升。
三、“扩面、提标、增品”的速度和质量有赖于财政、制度和企业
当然，这种保障水平的提升，速度有多快，取决于多重因素：首先是制度建设的进展快慢以及政策的完善程度，其次是政府的财力支持增长速度，第三是保险经营机构的努力程度。
无须讳言，政策性农业保险的最大“能源”基础是财政补贴，没有财政补贴就没有政策性农业保险，也基本上就没有农业保险。我国12年农业保险的巨大进步最重要的动力就是中央和地方财政持续增长的财政支持。从2007年到2018年中央财政和地方财政总共给农业保险补贴了2259.9亿元，年平均增长27%。这个增长速度在世界上是绝无仅有。在未来的发展时期，中央的财政预算增长的幅度可能更重要一些。从某种意义上说，“扩面、提标、增品”的速度和质量，主要依赖于中央财政支持的增长状况。从政府财政预算的趋势来看，一直在贯彻中央加强对农业保险支持力度的精神，未来，这种财政支持的增长是无疑的。尽管在目前国家经济发展状况下，不少人担心农业保险的财政支持会不会弱化，但根据笔者的分析，即使在财政支农资金存量的盘子里，中央通过结构调整也能保证对农业保险持续增长的支持力度。《指导意见》第八条特别提到，要“优化农业保险财政支持政策，探索完善农业保险补贴方式，加强农业保险与相关财政补贴政策的统筹衔接”， 表明有这种结构调整的巨大空间。
农业保险发展速度和质量还取决于我们的农业保险制度建设的进展和政策的完善。制度建设进展快，政府与市场之间的关系处理得很好，政府和市场两个方面都得到更好的规范和协调，又有了统一的管理、监督和协调机构，基础设施建设也会得到加强，农险发展的市场环境就会得到较大改善，这对农业保险的发展是一个巨大的促进。特别是有力的政策不断出台，业务大步拓展有了依据。《指导意见》第四条、第六条都是非常具体的意见和措施，必将引导农业保险在“扩面、提标、增品”上做好文章，做大文章。
剩下的问题就是运作农业保险业务的保险企业了。从农业保险供给一方来说，承保能力是绰绰有余，只是需要在规范市场行为的基础上，采取包括制度创新在内的得力措施，消除无序竞争带来的负能量和负效应，充分发挥各家保险经营机构的积极性和创造性，“扩面、提标、增品”的局面一定会日新月异。
（作者系首都经济贸易大学教授）
□庹国柱
在连续几年的中共中央国务院的“一号文件”里，对农业保险都提出了“扩面、提标、增品”的指导意见。在《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）再次将其作为未来10年发展农业保险的目标和要求提了出来。这既表明了中央对农业保险的决策方向，也表明了中央对农业保险在政策上持续发力，不断加大支持力度的决心。
一、“扩面、提标、增品”是对农险业务高质量发展的一个清晰概括
“扩面、提标、增品”不仅仅是一个平面的口号，而是一个立体目标，从三个维度，即空间上的广度、深度和时间上的长度，概括了对农业保险高质量发展的目标和要求。
“扩面”是要求对现有中央和地方由财政支持“目录”里的农业保险标的和险种，特别是粮、棉、油、糖等大宗农作物、林业和生猪、奶牛等重要畜产品生产的保险产品，要不断提高覆盖率（或参与率），努力实现应保尽保。
“提标”是要求我们提高农业保险服务的质量标准。而服务质量的标准也是要从多个角度反映和评价的。第一，看农业保险产品和经营，是否符合国家乡村振兴战略和农业现代化发展的需求，是否契合农村不同类型消费者的需求；第二，看农业保险产品和经营，是否真正实现了农业风险管理和救灾制度改革的目标；第三，看农业保险产品和经营，是否实现了预期的“农户满意、政府满意和企业经营可持续”的效果和效率。
“增品”是两个层面的概念，其一，是在现有财政支持“目录”里，不断开发和增加适应国情，省情、适应政府和市场需求的农业保险承保标的和险种；其二，是适应乡村振兴和农业现代化发展的新需求，在种植业（涵林业）、养殖业和涉农产业范围内，经过论证，逐步增添新的保险标的和险种，扩大财政支持“目录”。
无论是与其他农业保险发达国家相比，还是相对于我国农业现代化发展的需求，我国农业保险的“面”“标”“品”三个层面，都有巨大的拓展空间。
二、我国农业保险的宏大目标和现实发展的差距
虽然我国已经初步建立起政策性农业保险制度，农业保险在过去12年里有了突飞猛进的发展，就保险费的市场规模自2008年起，一直雄踞全球第二，亚洲第一。但是，我国农业保险的发展水平并不高，就保障水平、保障广度和保障深度来看，与美国、加拿大、日本甚至印度相比，都还有不小差距。保障水平是反映一国农业保险发展水平的综合性指标，保障广度涉及的就是我们这里所说的“面”，表明我国主要农作物保险的覆盖面（参与率）还不高，2018年只有三大主粮作物保险覆盖面接近播种面积的70%。而保险深度则反映的是我们这里的“标”和“品”的主要内容。特别是反映保险产量（金额）在实际平均单产（或收入）中所占比重。据张峭、王克等人的研究，2015年我国农业保险的保障水平指数仅为7.75%，而美、加、日三国的保障水平指数在2013年就已经达到52.97%、31.87%和17.24%。在农业保险保障深度方面，我国的差距就更大了，2015年我国农业保险的保障深度是13.73%，而上述四国2013年的该指标数据为58.12%、38.59%、40.74%和27.15%。我国的农业保险的保障深度甚至低于印度。（参见《中国农业保险保障水平研究报告》，中国金融出版社，2017年8月版）。当然，即使在国内，各个省份之间农业保险保障广度和保障深度的差距也很大。总体或者分项目保障水平低的省份高低相差好几倍。
我国政府建立政策性农业保险制度，从国家层面来说是要为农业提供强而有力的风险保障，保证国家的食物安全。同时也是通过财政支农惠农的这种手段，实现增加农民福利的结果。当然这种福利的分配，是采用间接的更为有效的市场化手段实现而已。我国农业保险发展的现实是，无论是从已有保险产品的覆盖面来说，还是每种产品提供的保险金额来讲，都是非常低的，特别是后者。这种状况跟农险制度的要求和要通过农业保险真正解决的宏观目标相去甚远。这就是在“扩面、提标、增品”要求之下，近年开始试验“大灾保险”“完全成本保险”的背景和动因。就是要通过持续不断的努力，在这三个层面有所突破，使我国农业保险的保障广度和保障深度得到较大提升。
三、“扩面、提标、增品”的速度和质量有赖于财政、制度和企业
当然，这种保障水平的提升，速度有多快，取决于多重因素：首先是制度建设的进展快慢以及政策的完善程度，其次是政府的财力支持增长速度，第三是保险经营机构的努力程度。
无须讳言，政策性农业保险的最大“能源”基础是财政补贴，没有财政补贴就没有政策性农业保险，也基本上就没有农业保险。我国12年农业保险的巨大进步最重要的动力就是中央和地方财政持续增长的财政支持。从2007年到2018年中央财政和地方财政总共给农业保险补贴了2259.9亿元，年平均增长27%。这个增长速度在世界上是绝无仅有。在未来的发展时期，中央的财政预算增长的幅度可能更重要一些。从某种意义上说，“扩面、提标、增品”的速度和质量，主要依赖于中央财政支持的增长状况。从政府财政预算的趋势来看，一直在贯彻中央加强对农业保险支持力度的精神，未来，这种财政支持的增长是无疑的。尽管在目前国家经济发展状况下，不少人担心农业保险的财政支持会不会弱化，但根据笔者的分析，即使在财政支农资金存量的盘子里，中央通过结构调整也能保证对农业保险持续增长的支持力度。《指导意见》第八条特别提到，要“优化农业保险财政支持政策，探索完善农业保险补贴方式，加强农业保险与相关财政补贴政策的统筹衔接”， 表明有这种结构调整的巨大空间。
农业保险发展速度和质量还取决于我们的农业保险制度建设的进展和政策的完善。制度建设进展快，政府与市场之间的关系处理得很好，政府和市场两个方面都得到更好的规范和协调，又有了统一的管理、监督和协调机构，基础设施建设也会得到加强，农险发展的市场环境就会得到较大改善，这对农业保险的发展是一个巨大的促进。特别是有力的政策不断出台，业务大步拓展有了依据。《指导意见》第四条、第六条都是非常具体的意见和措施，必将引导农业保险在“扩面、提标、增品”上做好文章，做大文章。
剩下的问题就是运作农业保险业务的保险企业了。从农业保险供给一方来说，承保能力是绰绰有余，只是需要在规范市场行为的基础上，采取包括制度创新在内的得力措施，消除无序竞争带来的负能量和负效应，充分发挥各家保险经营机构的积极性和创造性，“扩面、提标、增品”的局面一定会日新月异。
（作者系首都经济贸易大学教授）
