系统重要性保险机构国际监管动向及启示
发布时间：2020-01-21 09:31:54 作者： 来源：中国银行保险报网
□锁凌燕
近日召开的全国银行业保险业监督管理工作会议，对2020年行业防范化解金融风险、提升金融服务实体经济质效、全面深化金融供给侧结构性改革和对外开放等重点工作进行了部署，提出要探索完善银行保险机构恢复与处置机制，抓紧研究确定国内系统重要性金融机构名单，对系统重要性与非系统重要性机构实施差异化监管。
为何要识别系统重要性保险机构？
对系统重要性机构的识别与差异化监管，是本轮国际金融监管改革的核心内容之一。2008年金融危机之后，国际监管界普遍认识到，一些金融机构资产规模大、跨境业务多、外部性强，一旦发生问题难免“投鼠忌器”，以致“大而不能倒”，继而会“胁迫”政府采取救助行为；而对救助行为的预期又会显著地增加道德风险——“系统重要性”机构的债权人、股东等相关利益方会降低谨慎程度，可能导致金融系统累积更多的风险因素，并加大未来可能的损失程度。根据风险管理理论，如果能预先识别“系统重要性”机构，在平时就密切关注其流动性、杠杆率和资本充足性等水平，甚至提高其监管标准，提前构建好有效的损失处置框架，就可以更有效地降低系统性金融风险。
虽然长期以来，理论界和实务界都认为保险公司并不是系统性风险的创造者，但伴随保险业在经济中渗透程度的提升，其覆盖面日益拓宽，单个大型保险机构的破产，将会导致全国范围内大量个人和企业乃至政府受到损失，保险市场的战略意义日渐上升；同时，伴随金融自由化进程，金融体系内部关联性提高、风险传染性增强，保险公司业务结构中非传统业务占比越高，与其他金融各部门关联程度越大，也就越容易聚集系统性风险，并容易传染到其他部门。对保险业系统性风险的评估与管理自然也成为维护金融稳定的重要内容。2011年11月，国际金融稳定理事会（FSB）发布了全球性系统重要性金融机构 (G-SIFIs)监管政策框架，并要求将细化框架扩展至银行、保险及其他金融机构；2013年7月，FSB基于国际保险监督官协会（IAIS）和各监管当局意见，发布了全球系统重要性保险机构（G-SIIs）初步评估办法和政策措施，公布了第一批G-SIIs，并说明此后每年的11月都会根据新收集的信息更新名单。
系统重要性保险机构国际监管新动向
2017年11月，FSB宣布G-SIIs名单“暂停更新”，因为IAIS正在制定新的“以活动为中心的”评估方法（Activities Based Approach）。2019年11月，FSB宣布，IAIS已经发布了保险业系统性风险管理的整体性框架（Holistic Framework for Systemic Risk），并将据此对全球保险业进行年度评测、改进监管，因此，FSB将于2022年11月根据整体性框架评估结果，再行确定是否继续识别G-SIIs。
为什么会有如此变化？IAIS早先在构建G-SIIs评估方法时，行业普遍认为，保险业的核心传统业务并不会造成系统性风险，但涉足非传统业务则会导致保险业与其他金融服务业的关联性增强，并成为潜在的系统性风险之源。因此，评估体系将最高权重分别赋予了非传统与非保险活动（权重45%）和关联性（权重40%）指标，机构的规模、全球活跃度、业务可替代性等指标权重各自为5%。但在当时大家就意识到，这套方法虽有合理性和可行性，但却难以捕捉保险人及保险业的动态变化。随着行业发展，险企的业务模式、行为及产品等都处于创新与变革之中，系统重要性评价方法自然也需要同步革新。这也是本轮危机给我们最大的教训。
基于这些考虑，IAIS新评估框架采用了“整体性”视角——保险业因流动性风险、宏观经济波动、交易对手风险、可持续发展等问题产生的负面后果，之所以会传递到金融市场和实体经济中，主要是因为其行业功能受损，将损失传递给其他部门，或者是需要变现资产，由此放大市场扰动、加剧资产价格波动。因此，系统性风险管理不能简单采取“两分法”，不能只是关注个别具有“系统重要性”的机构，而是应该基于行业中的各类实践活动，从整体上把握可能聚集的系统性风险，通过执行高标准的保险核心监管原则（ICPs）和跨境保险集团监管共同框架（ComFrame），提升全球金融稳定性；换言之，有效的监管框架本身就应该能够捕捉并防范系统性风险。因此，IAIS将用新方法对全球保险业将会进行年度监测评估（GME）。
GME会综合使用定性和定量的分析方法进行行业整体监测（SWM）和个体保险人监测（IIM），并再次基础上进行数据分析、集体讨论以形成评估结论。所有IAIS成员市场，或跨国保险集团/保险集合的母市场都要参与SWM，并至少覆盖前三大保险人或60%市场份额中的小者；总资产超过600亿美元且境外保费占比超过5%，或总资产超过2000亿美元且有境外业务的保险人都要进入IIM监测范围。目前来看，监测指标主要包括规模（权重5%）、全球活跃度（权重5%）、互联性（包括交易对手风险和宏观经济风险，权重约56.7%）、资产流动性（权重28.3%）、可持续性（权重5%），同时监测承保与偿付能力、保单所有人行为、新兴风险和经济环境等维度指标。
可以说，IAIS是希望通过更全面系统的监测，及时捕捉行业新动向；同时要求各会员监管当局改进预防性监管政策措施，加强宏观审慎监管、流动性管理和危机处理等，并呼吁强化其监管干预权力，一旦发现潜在性系统性风险，监管者应有权进行及时恰当的干预，希望藉此更有效地防范系统性风险。
对中国的启示
国际保险监管的新动向对于中国防范系统性风险至少有两重启示。一方面，整体性框架的设计思路表明，系统性风险更多地与创新活动相关，不仅来源于单个保险人的行为，还来自于行业的“集体行动”，密切关注和及时有效的干预形成合力更有助于提升行业稳定性。中国作为全球最大的新兴市场/发展中经济体，其保险业正处于高速增长期且尚不成熟，新产品新模式势必不断涌现；而行业多年积累的深层次矛盾还未完全化解，保险监管也还处在不断健全完善的过程中，面对新风险更是缺乏经验。因此，对中国保险业系统性风险的评估与判断，更需要从险企“行为”出发，加强“前置”环节监管，结合对创新业务的审视，研究创新产品和模式是否体现保险的本质定位，促成创新的技术是否带来了超出监管范围的风险等等，更好地遏制系统性风险。
另一方面，国际范围内对全球系统重要性机构的关注，表明系统性风险防范已经成为国际金融治理体系完善的核心内容，而目前规则仍然处于完善之中。伴随经济发展和金融体系的进一步改革开放，中国也将面临更大程度的传染性系统性风险。积极参与国际金融监管合作，有助于我们在规则制定过程中争取主动，以最大程度地维护自身利益。
（作者系北京大学经济学院风险管理与保险学系副教授）
□锁凌燕
近日召开的全国银行业保险业监督管理工作会议，对2020年行业防范化解金融风险、提升金融服务实体经济质效、全面深化金融供给侧结构性改革和对外开放等重点工作进行了部署，提出要探索完善银行保险机构恢复与处置机制，抓紧研究确定国内系统重要性金融机构名单，对系统重要性与非系统重要性机构实施差异化监管。
为何要识别系统重要性保险机构？
对系统重要性机构的识别与差异化监管，是本轮国际金融监管改革的核心内容之一。2008年金融危机之后，国际监管界普遍认识到，一些金融机构资产规模大、跨境业务多、外部性强，一旦发生问题难免“投鼠忌器”，以致“大而不能倒”，继而会“胁迫”政府采取救助行为；而对救助行为的预期又会显著地增加道德风险——“系统重要性”机构的债权人、股东等相关利益方会降低谨慎程度，可能导致金融系统累积更多的风险因素，并加大未来可能的损失程度。根据风险管理理论，如果能预先识别“系统重要性”机构，在平时就密切关注其流动性、杠杆率和资本充足性等水平，甚至提高其监管标准，提前构建好有效的损失处置框架，就可以更有效地降低系统性金融风险。
虽然长期以来，理论界和实务界都认为保险公司并不是系统性风险的创造者，但伴随保险业在经济中渗透程度的提升，其覆盖面日益拓宽，单个大型保险机构的破产，将会导致全国范围内大量个人和企业乃至政府受到损失，保险市场的战略意义日渐上升；同时，伴随金融自由化进程，金融体系内部关联性提高、风险传染性增强，保险公司业务结构中非传统业务占比越高，与其他金融各部门关联程度越大，也就越容易聚集系统性风险，并容易传染到其他部门。对保险业系统性风险的评估与管理自然也成为维护金融稳定的重要内容。2011年11月，国际金融稳定理事会（FSB）发布了全球性系统重要性金融机构 (G-SIFIs)监管政策框架，并要求将细化框架扩展至银行、保险及其他金融机构；2013年7月，FSB基于国际保险监督官协会（IAIS）和各监管当局意见，发布了全球系统重要性保险机构（G-SIIs）初步评估办法和政策措施，公布了第一批G-SIIs，并说明此后每年的11月都会根据新收集的信息更新名单。
系统重要性保险机构国际监管新动向
2017年11月，FSB宣布G-SIIs名单“暂停更新”，因为IAIS正在制定新的“以活动为中心的”评估方法（Activities Based Approach）。2019年11月，FSB宣布，IAIS已经发布了保险业系统性风险管理的整体性框架（Holistic Framework for Systemic Risk），并将据此对全球保险业进行年度评测、改进监管，因此，FSB将于2022年11月根据整体性框架评估结果，再行确定是否继续识别G-SIIs。
为什么会有如此变化？IAIS早先在构建G-SIIs评估方法时，行业普遍认为，保险业的核心传统业务并不会造成系统性风险，但涉足非传统业务则会导致保险业与其他金融服务业的关联性增强，并成为潜在的系统性风险之源。因此，评估体系将最高权重分别赋予了非传统与非保险活动（权重45%）和关联性（权重40%）指标，机构的规模、全球活跃度、业务可替代性等指标权重各自为5%。但在当时大家就意识到，这套方法虽有合理性和可行性，但却难以捕捉保险人及保险业的动态变化。随着行业发展，险企的业务模式、行为及产品等都处于创新与变革之中，系统重要性评价方法自然也需要同步革新。这也是本轮危机给我们最大的教训。
基于这些考虑，IAIS新评估框架采用了“整体性”视角——保险业因流动性风险、宏观经济波动、交易对手风险、可持续发展等问题产生的负面后果，之所以会传递到金融市场和实体经济中，主要是因为其行业功能受损，将损失传递给其他部门，或者是需要变现资产，由此放大市场扰动、加剧资产价格波动。因此，系统性风险管理不能简单采取“两分法”，不能只是关注个别具有“系统重要性”的机构，而是应该基于行业中的各类实践活动，从整体上把握可能聚集的系统性风险，通过执行高标准的保险核心监管原则（ICPs）和跨境保险集团监管共同框架（ComFrame），提升全球金融稳定性；换言之，有效的监管框架本身就应该能够捕捉并防范系统性风险。因此，IAIS将用新方法对全球保险业将会进行年度监测评估（GME）。
GME会综合使用定性和定量的分析方法进行行业整体监测（SWM）和个体保险人监测（IIM），并再次基础上进行数据分析、集体讨论以形成评估结论。所有IAIS成员市场，或跨国保险集团/保险集合的母市场都要参与SWM，并至少覆盖前三大保险人或60%市场份额中的小者；总资产超过600亿美元且境外保费占比超过5%，或总资产超过2000亿美元且有境外业务的保险人都要进入IIM监测范围。目前来看，监测指标主要包括规模（权重5%）、全球活跃度（权重5%）、互联性（包括交易对手风险和宏观经济风险，权重约56.7%）、资产流动性（权重28.3%）、可持续性（权重5%），同时监测承保与偿付能力、保单所有人行为、新兴风险和经济环境等维度指标。
可以说，IAIS是希望通过更全面系统的监测，及时捕捉行业新动向；同时要求各会员监管当局改进预防性监管政策措施，加强宏观审慎监管、流动性管理和危机处理等，并呼吁强化其监管干预权力，一旦发现潜在性系统性风险，监管者应有权进行及时恰当的干预，希望藉此更有效地防范系统性风险。
对中国的启示
国际保险监管的新动向对于中国防范系统性风险至少有两重启示。一方面，整体性框架的设计思路表明，系统性风险更多地与创新活动相关，不仅来源于单个保险人的行为，还来自于行业的“集体行动”，密切关注和及时有效的干预形成合力更有助于提升行业稳定性。中国作为全球最大的新兴市场/发展中经济体，其保险业正处于高速增长期且尚不成熟，新产品新模式势必不断涌现；而行业多年积累的深层次矛盾还未完全化解，保险监管也还处在不断健全完善的过程中，面对新风险更是缺乏经验。因此，对中国保险业系统性风险的评估与判断，更需要从险企“行为”出发，加强“前置”环节监管，结合对创新业务的审视，研究创新产品和模式是否体现保险的本质定位，促成创新的技术是否带来了超出监管范围的风险等等，更好地遏制系统性风险。
另一方面，国际范围内对全球系统重要性机构的关注，表明系统性风险防范已经成为国际金融治理体系完善的核心内容，而目前规则仍然处于完善之中。伴随经济发展和金融体系的进一步改革开放，中国也将面临更大程度的传染性系统性风险。积极参与国际金融监管合作，有助于我们在规则制定过程中争取主动，以最大程度地维护自身利益。
（作者系北京大学经济学院风险管理与保险学系副教授）
