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名家•陈秉正专栏

巨灾风险治理体系应融入国家战略

发布时间:2020-03-24 08:57:15    作者:    来源:中国银行保险报网

□陈秉正

此次新冠肺炎的暴发已经给我国乃至全球人民的健康和社会经济发展带来了重大影响。作为疫情暴发的主要地区,中国政府采取了及时果断的措施,以举国之力,动员全国人民,在防止疫情扩散和患者救治方面,作出了空前的努力,付出了极大的代价,为全球应对新冠肺炎疫情作出了极大贡献。虽然战“疫”并未结束,但我们已经开始需要认真反思在应对此次突发疫情中的“得”与“失”,科学总结经验教训,研究探讨如何建立应对包括重大公共卫生事件在内的巨灾风险的长效机制——巨灾风险治理体系的建设。

这次应对新冠肺炎疫情的过程给我们的一个重要启示就是,需要从风险治理的视角去对巨灾风险进行识别、评估、管理和沟通。巨灾风险治理是指与巨灾风险信息收集、整理和沟通,以及制定巨灾风险管理决策等相关的所有参与方、规则、惯例、过程和机制的总和,主要包括信息沟通、风险预评估、风险评估、可接受风险水平验证以及风险管理等方面。其中,风险预评估是风险治理的起点,主要是通过收集风险的相关背景资料和总结以往经验,归纳整理出风险状况的结构性说明,评估是否存在巨灾风险;如果预评估给出的结果是存在需要作出反应的巨灾风险,则需要开展后续的风险评估工作,通过了解巨灾风险的物理表象特征(科学性评估)及关联事物的预期影响(关注性评估),对巨灾风险进行全面认知,为后面的决策提供基础;然后通过可接受风险水平验证,考评巨灾风险的社会影响,通常分为“可接受”“可容忍”或“不可容忍”等;对于所有“可容忍”的巨灾风险,进行相应的风险管理,会涉及风险规避、降低、转移和自留等方面行动的采取。巨灾风险治理的全过程均需要以巨灾风险沟通作为联结纽带,通过政府部门之间的沟通以及所有参与方之间的沟通,巨灾风险治理的各方才能相互了解、增进信任,以便于各种应对措施的实施。

我国是一个巨灾频发的国家。这里所说的巨灾并不限于自然巨灾,也包括诸如此次发生的新冠肺炎等大规模传染性疾病。传统上我国在应对巨灾方面侧重于灾中救助和灾后恢复,主要依靠政府的执政力和财政支持。传统的风险管理理念、方法和技术已经不能适应人类在新世纪面临的风险所带来的挑战。

通过建立有效的风险治理体系,可以使政府乃至整个国际社会在面对潜在重大风险时,进行更为有效应对。这样一个治理体系将有助于解决政府和社会对以下问题的关切:科学技术在风险决策中的作用是什么?政府在多大程度上应该听取科学技术人员对风险事件发生的可能性和后果的预判?面临风险的社会组织和个人是否了解危险及其后果?他们是否有能力管理风险和在不可避免后果发生后拥有恢复能力?风险的次生影响是什么,如何管理?什么样的社会价值观、环境价值观和经济价值观会影响我们承受风险的意愿?应在多大程度上使用预防性方法来应对未来风险事件的不确定性和模糊性?决策者应该如何最好地通过平衡出一个具有包容性的决策方法来实现决策的需要?

巨灾风险治理和风险管理有紧密的关联,但又有本质的不同。巨灾风险治理体系的构成中除了传统风险管理的三大要素——风险评估、风险应对和风险沟通外,还包括了风险治理的重要核心内容,这是以往被忽略或未明确的:

1.提出了风险预评估的概念,就是要根据以往的资料信息,对所有可能发生的重大灾害风险未来发生的可能性、严重程度以及应对措施进行评估,一旦发现某一潜在风险需要我们作出反应,则将进入风险评估环节。例如重大公共卫生事件导致的健康风险,预评估要解决的问题是:识别健康风险并证明采取行动的必要性;具体说明新出现的健康风险的概貌(如潜在受影响的人口规模、时间和空间分布、风险的危险性等);确定与健康风险相关的各利益相关群体(如医生、健康保险人、患者、公共卫生组织等);确定现有的监管体系并评估其有效性(如疫苗接种计划、大流行预防、宣传活动等);确定可用于评估健康风险的科学工具(定量和定性方法);确定责任机构(如政府主管部门、疾病防控中心、卫生专家、材料、医疗设备和监测技术的可用资源和能力等);澄清由于新出现健康风险的复杂性导致的科学上的不确定性所带来的局限性。

2.将对风险的科学评估和关注评估并列。科学评估包括风险识别和威胁评估,评估风险暴露程度及脆弱性,以及对人类和环境的影响。关注评估包括与风险感知相关的一系列要素,会受到价值观、动机、偏好等方面影响。例如在对突发重大公共卫生事件进行关注评估时,需要评估公众的风险感知与关注程度;对新出现健康风险的社会反应以及不同利益群体的反应;卫生机构和政府机构对公众风险的认识;媒体对健康风险的报道;健康风险的经济影响及社会影响;健康风险的政治影响及国际政治和经济影响。

3.明确考虑了风险及其应对措施对社会、文化、政治、金融和经济等方面的影响。

4.提出需要建立一个具有广泛参与、多方协作和包容性的决策机制。

应该说,我国在应对此次新冠肺炎疫情的实践中,已经在风险治理方面进行了很多有意义的实践,特别是结合中国国情创新在发展风险治理体系方面积累了很多经验,但在国家巨灾风险治理体系和长效机制的建设方面,仍然需要更为深入的研究和落实,使巨灾风险治理体系成为国家现代治理体系的重要组成部分。

(作者系清华大学经济管理学院金融系教授、中国保险与风险管理研究中心主任)


名家•陈秉正专栏

巨灾风险治理体系应融入国家战略

来源:中国银行保险报网  时间:2020-03-24

□陈秉正

此次新冠肺炎的暴发已经给我国乃至全球人民的健康和社会经济发展带来了重大影响。作为疫情暴发的主要地区,中国政府采取了及时果断的措施,以举国之力,动员全国人民,在防止疫情扩散和患者救治方面,作出了空前的努力,付出了极大的代价,为全球应对新冠肺炎疫情作出了极大贡献。虽然战“疫”并未结束,但我们已经开始需要认真反思在应对此次突发疫情中的“得”与“失”,科学总结经验教训,研究探讨如何建立应对包括重大公共卫生事件在内的巨灾风险的长效机制——巨灾风险治理体系的建设。

这次应对新冠肺炎疫情的过程给我们的一个重要启示就是,需要从风险治理的视角去对巨灾风险进行识别、评估、管理和沟通。巨灾风险治理是指与巨灾风险信息收集、整理和沟通,以及制定巨灾风险管理决策等相关的所有参与方、规则、惯例、过程和机制的总和,主要包括信息沟通、风险预评估、风险评估、可接受风险水平验证以及风险管理等方面。其中,风险预评估是风险治理的起点,主要是通过收集风险的相关背景资料和总结以往经验,归纳整理出风险状况的结构性说明,评估是否存在巨灾风险;如果预评估给出的结果是存在需要作出反应的巨灾风险,则需要开展后续的风险评估工作,通过了解巨灾风险的物理表象特征(科学性评估)及关联事物的预期影响(关注性评估),对巨灾风险进行全面认知,为后面的决策提供基础;然后通过可接受风险水平验证,考评巨灾风险的社会影响,通常分为“可接受”“可容忍”或“不可容忍”等;对于所有“可容忍”的巨灾风险,进行相应的风险管理,会涉及风险规避、降低、转移和自留等方面行动的采取。巨灾风险治理的全过程均需要以巨灾风险沟通作为联结纽带,通过政府部门之间的沟通以及所有参与方之间的沟通,巨灾风险治理的各方才能相互了解、增进信任,以便于各种应对措施的实施。

我国是一个巨灾频发的国家。这里所说的巨灾并不限于自然巨灾,也包括诸如此次发生的新冠肺炎等大规模传染性疾病。传统上我国在应对巨灾方面侧重于灾中救助和灾后恢复,主要依靠政府的执政力和财政支持。传统的风险管理理念、方法和技术已经不能适应人类在新世纪面临的风险所带来的挑战。

通过建立有效的风险治理体系,可以使政府乃至整个国际社会在面对潜在重大风险时,进行更为有效应对。这样一个治理体系将有助于解决政府和社会对以下问题的关切:科学技术在风险决策中的作用是什么?政府在多大程度上应该听取科学技术人员对风险事件发生的可能性和后果的预判?面临风险的社会组织和个人是否了解危险及其后果?他们是否有能力管理风险和在不可避免后果发生后拥有恢复能力?风险的次生影响是什么,如何管理?什么样的社会价值观、环境价值观和经济价值观会影响我们承受风险的意愿?应在多大程度上使用预防性方法来应对未来风险事件的不确定性和模糊性?决策者应该如何最好地通过平衡出一个具有包容性的决策方法来实现决策的需要?

巨灾风险治理和风险管理有紧密的关联,但又有本质的不同。巨灾风险治理体系的构成中除了传统风险管理的三大要素——风险评估、风险应对和风险沟通外,还包括了风险治理的重要核心内容,这是以往被忽略或未明确的:

1.提出了风险预评估的概念,就是要根据以往的资料信息,对所有可能发生的重大灾害风险未来发生的可能性、严重程度以及应对措施进行评估,一旦发现某一潜在风险需要我们作出反应,则将进入风险评估环节。例如重大公共卫生事件导致的健康风险,预评估要解决的问题是:识别健康风险并证明采取行动的必要性;具体说明新出现的健康风险的概貌(如潜在受影响的人口规模、时间和空间分布、风险的危险性等);确定与健康风险相关的各利益相关群体(如医生、健康保险人、患者、公共卫生组织等);确定现有的监管体系并评估其有效性(如疫苗接种计划、大流行预防、宣传活动等);确定可用于评估健康风险的科学工具(定量和定性方法);确定责任机构(如政府主管部门、疾病防控中心、卫生专家、材料、医疗设备和监测技术的可用资源和能力等);澄清由于新出现健康风险的复杂性导致的科学上的不确定性所带来的局限性。

2.将对风险的科学评估和关注评估并列。科学评估包括风险识别和威胁评估,评估风险暴露程度及脆弱性,以及对人类和环境的影响。关注评估包括与风险感知相关的一系列要素,会受到价值观、动机、偏好等方面影响。例如在对突发重大公共卫生事件进行关注评估时,需要评估公众的风险感知与关注程度;对新出现健康风险的社会反应以及不同利益群体的反应;卫生机构和政府机构对公众风险的认识;媒体对健康风险的报道;健康风险的经济影响及社会影响;健康风险的政治影响及国际政治和经济影响。

3.明确考虑了风险及其应对措施对社会、文化、政治、金融和经济等方面的影响。

4.提出需要建立一个具有广泛参与、多方协作和包容性的决策机制。

应该说,我国在应对此次新冠肺炎疫情的实践中,已经在风险治理方面进行了很多有意义的实践,特别是结合中国国情创新在发展风险治理体系方面积累了很多经验,但在国家巨灾风险治理体系和长效机制的建设方面,仍然需要更为深入的研究和落实,使巨灾风险治理体系成为国家现代治理体系的重要组成部分。

(作者系清华大学经济管理学院金融系教授、中国保险与风险管理研究中心主任)

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