统一规范农险招投标刻不容缓
发布时间：2020-03-31 08:41:57 作者： 来源：中国银行保险报网
农业保险招投标，实际上也是按照《农业保险条例》规定的条件，选择合格经营机构的过程，可以经营农业保险的机构，可能不被遴选上也很正常，如果把这种选择叫设置经营“门槛”，这个门槛的设置有理有据，有法规可依，毋庸置疑。
□庹国柱
农业保险的市场化运作实施13年来，越来越多的财产保险公司以饱满的热情加入农业保险经营的行列，各地农业保险市场上的农险经营主体骤然增加。这跟2007年政府财政支持农业保险之初的市场景象有天壤之别。这个场景一方面说明很多保险公司已经改变对待农业保险业务的态度，也都愿意积极为支农强农惠农出一把力，而另一方面也给各地政府出了一道难题，那就是面对众多的经营机构，农险市场资源如何分配才公平合理？农业保险招投标就自然而然地成为资源公平合理分配的较好手段和标识。
但是，据我们的调查，这几年农险招投标，存在的问题不少，在一些地方，由于经验不足，考虑不周，采取的招投标办法和制定的评判指标不尽完善，引发广泛关注和争议。去年9 月份，财政部、农业农村部、银保监会和林草局发布了“中央深改委”批准的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），已经把包括农险招标在内的农业保险经营的规范，提到中央和地方政府议事日程上来。《指导意见》第十四条特别指出：要“制定全国统一的农业保险招投标办法，加强对保险机构的规范管理”。
但是，要制定全国统一的招标规则似乎没有那么简单，这其中涉及许多问题：首先是，制定招投标规则是不是合法合规？其次，如果合法合规，应该由谁来组织招投标合适？第三，招投标的条件和具体指标怎样设定才能体现公平公正？下面是笔者的一些看法：
农险招投标的统一规范管理合法合规吗？
有人认为，农业保险是市场化运作。招投标政府不应该管。而且，从2016 年《农业保险条例》修改之后，取消了对于财产保险公司经营农险的资格限制。无论哪家财产保险公司都可以参与农业保险业务的经营，统一制定招投标规则，就是变相设置门槛，限制某些保险机构参与农业保险经营，违反《农业保险条例》的规定。这种说法没有道理。
首先，统一制定招投标规则是农业保险政策性质决定的。商业保险招投标一般是由招标单位自己来进行的，或者自己，或者委托第三方（通常是保险中介机构）来做从标书设计到实际招标操作的程序和事务工作。但农业保险，不要说农户（除了那些大型农业集团，如新疆生产建设兵团，北大荒集团等）不可能为这三亩五亩田来招什么标，就是一般的种植大户也没有可能通过招标选择保险经营机构，面对众多的保险经营机构，政府出面帮助采购农业保险服务是最好的选择。从道理上来说，政策性农业保险，实质就是政府为农户购买的保险服务，政府在市场上采购保险服务选择保险机构就顺理成章。只有这样，既解决了农户无力选择保险经营机构的难题，也便于更合理地配置保险市场资源。
其次，政府组织招投标是农业保险管理和监督的必须。政府既是农业保险行业的管理者，又是农业保险经济活动的监督者。《农业保险条例》在2016 年修订的时候，第十七条虽然删掉了经营农业保险要 “经国务院保险监督管理机构依法批准”几个字，但是仍然坚持：“保险机构经营农业保险业务，应当符合下列条件”，（六个条件）。管理和监督机关必须根据这些条件来确认任何愿意经营农业保险的保险机构是不是符合这些条件，不符合条件也不能经营农业保险。犹如任何保险公司想要做不同保险业务也要符合相应条件一样。比如说，《保险法》规定财产保险公司可以经营短期医疗保险和人身意外保险。但城乡居民大病保险，却另外规定了一些条件，不符合这些条件，监管机关也不会让一家财产保险公司来经营大病保险业务。农业保险招投标，实际上也是按照《农业保险条例》规定的条件，选择合格经营机构的过程，可以经营农业保险的机构，可能不被遴选上也很正常，如果把这种选择叫设置经营“门槛”，这个门槛的设置有理有据，有法规可依，毋庸置疑。
应该由谁来招标：省级还是市县级？
应该由谁来招标，涉及两个问题：第一，由哪个层级来招标，第二，由谁来执行招标。这都是操作问题。
对于第一个问题，一直有不同的实践，有的省份曾经实行全省统一招标，也有的省份由地市一级招标，还有的省份把招标权力下放给县甚至乡。调查表明，至少县、乡级招标弊端较多，不少地方存在设租寻租，贪污腐败问题，而大部分情况下监管难以到位。这不仅败坏了社会风气，不利于党风廉政建设，也使保险经营的成本无端大幅度上升，有的省级公司，每年花在包括招投标活动在内的费用高达7000 多万元。就全国而言，在这13 年里，农业保险的经营成本由10%上升到20% 多，甚至30%以上。根据银保监会发布的保险统计公报，2019 年，在全国总体灾害并不严重的年景下，农业保险综合成本率超过100%，第一次出现亏损，原因虽然是多方面的，但是频繁的招投标，特别是县、乡级招标，是推动成本上升的重要原因。甚至有的中标公司，通过寻租获得了标段之后，在与县乡政府“协议赔付”的时候，也就有了某些砝码，那些赔付不到位的问题就非常容易顺利过关，这进一步损害了投保农户的利益，损害了农业保险的政策效果。
再则，农业保险的标的分布广阔，相对于城市的产寿险业务来说，农业保险的保险价值较低，保险服务网络建设成本较高。研究表明，一个县、甚至一个乡通过招标选择几家保险公司，会使资源得不到合理利用，除了徒增保险经营成本，降低保险经营效率之外并没有什么好处。
所以，各方面都对县乡级招标持否定态度。招标最好由省级政府，至少由地市级政府统一组织。当然，省里招标之后，还要很好解决全省的标段分配的问题，如果搞不好，下面还会有二次招标。
对于第二个问题，最好让谁来操作招投标呢？笔者以为最好由第三方机构公正地进行招标。现在的招投标大部分地方是由政府亲自操刀，财政厅（局），农业农村厅（局），银保监局、林草局等共同组成评标委员会，有的地方也让党的纪律检查部门政府的监察部门全程参与监督。虽然在一定程度上能保证很公正和廉洁，但是，保险机构却诉苦说，“这样一来，我们的成本投入更高了”。可见，县级政府亲自招标的公信力难以得到有效保证。其实，政府采购一直都是由第三方中介机构操作的，农业保险的招标，最好政府不要亲力亲为。第三方中介机构招标，至少能从制度上减少或杜绝漏洞，也较好地保护了我们的政府官员。
招标书里的指标如何科学合理地设计？
上面的问题解决之后，关键点就是标书指标设计的问题了。
不同投标公司有不同的优势，所以会有不同的期望。资本雄厚的公司，主张把“资本金”指标权重大一些，经营时间长的公司希望把“农险经营经验”指标分数高一些。有的公司主张把“费用率”作为招标指标，有的并不赞同。有的地方在设计指标时，把“前几年赔付率”作为标书里面的指标，那些赔付不积极的公司就不愿意有这种指标。所以，招标书的设计真的很难统一大家的意见。
笔者不可能在这篇文章里详细讨论如何更科学合理和公正地选定招标指标。这里只是举几个例子说说公平考量的问题。
“资本金”指标是衡量公司承保能力和偿付能力的重要指标，无论是商业保险还是政策性农业保险，都缺不了这个指标。但是，如果招标书里总拿总公司的资本金来加以比较，这就不那么公平了。一家20 亿资本金的公司，就在一个省里做业务，另一家总公司有150 亿资本金却在30 个省、自治区、直辖市做业务，平均到一个省资本金只有5 亿。如果拿20 亿和150 亿来比，后者得分肯定比前者高，但是按照省平均来算，前者应该比后者得分高。
“在本地开办农业保险经验”和 “开发产品的数量”指标，有的地方认为不应该设立这两个指标，说这是对新公司的“歧视性指标”。农业保险各地有各地的自然和社会人文环境条件，在本地开办时间长积累了丰富的经营和产品开发的经验，肯定有利于业务的开展。这哪里存在什么“歧视”呢？
对于“服务网络”指标，在一些地方也有很大争议。特别是面对汹涌澎湃的科技大潮，有的人认为，只要有现代科技手段，有无人机，卫星遥感，大数据和网络、移动支付等手段，在一个县没有机构照样可以做好业务，做好承保、定损、理赔。从理论上来讲这样讲也没错。但是，这些科技手段只是开始在农业保险业务中应用，无论是保险公司还是投保农户都还有一个认识和使用的过程。所以，从当前的实际出发，这个指标还是需要的，监管部门出台这方面的监管规定也是适当的。
另外，不少地方将招标期限定为一年，这也值得研究。一年一招标，这种安排就会助长公司的短期行为，明年还不知道是不是我在这里经营，谁还愿意在这个地方进行投入啊。当然，确定了合理的年限，例如三年或者五年，就要严格执行，招投标都是法律行为，不能随心所欲。有一个省，原来招标规定的期限是三年，还不到两年，省里主管部门要换人了，他们就决定重新招标，搞得各家公司都有怨言。
农险招投标管理需要有配套措施
除了认识问题和具体的操作问题，还有统筹管理问题。目前，至少有两个管理问题值得重视：
第一，农业保险的管理和监督机构有必要早点拿出一个全国统一的《政策性农业保险招投标计划方案》或者《管理办法》，类似财政部的政府采购招投标管理办法。就农业保险招投标的原则、方式、方法做出规定，提供招标书范本，使各地的招投标有个依据，以解各地燃眉之急。
第二，农业保险招投标是一个持续不断的过程，招投标只是开始，在中标后的合同期内，中标公司做得好不好，还需要有个期末的考核评价，这不仅有助于促进公司经营的规范、有序、有效率，同时也为下次招标的顺利进行奠定良好的基础。所以，我们也建议管理和监督部门能颁布《政策性农业保险承保机构动态考评制度》，使各地政府有关部门和监管机构有个管理抓手。促进我国政策性农业保险制度和规章更加完善，政策推行更加顺畅，市场运作更加规范，逐步实现农业保险的高质量发展。
（作者系首都经济贸易大学教授）
农业保险招投标，实际上也是按照《农业保险条例》规定的条件，选择合格经营机构的过程，可以经营农业保险的机构，可能不被遴选上也很正常，如果把这种选择叫设置经营“门槛”，这个门槛的设置有理有据，有法规可依，毋庸置疑。
□庹国柱
农业保险的市场化运作实施13年来，越来越多的财产保险公司以饱满的热情加入农业保险经营的行列，各地农业保险市场上的农险经营主体骤然增加。这跟2007年政府财政支持农业保险之初的市场景象有天壤之别。这个场景一方面说明很多保险公司已经改变对待农业保险业务的态度，也都愿意积极为支农强农惠农出一把力，而另一方面也给各地政府出了一道难题，那就是面对众多的经营机构，农险市场资源如何分配才公平合理？农业保险招投标就自然而然地成为资源公平合理分配的较好手段和标识。
但是，据我们的调查，这几年农险招投标，存在的问题不少，在一些地方，由于经验不足，考虑不周，采取的招投标办法和制定的评判指标不尽完善，引发广泛关注和争议。去年9 月份，财政部、农业农村部、银保监会和林草局发布了“中央深改委”批准的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），已经把包括农险招标在内的农业保险经营的规范，提到中央和地方政府议事日程上来。《指导意见》第十四条特别指出：要“制定全国统一的农业保险招投标办法，加强对保险机构的规范管理”。
但是，要制定全国统一的招标规则似乎没有那么简单，这其中涉及许多问题：首先是，制定招投标规则是不是合法合规？其次，如果合法合规，应该由谁来组织招投标合适？第三，招投标的条件和具体指标怎样设定才能体现公平公正？下面是笔者的一些看法：
农险招投标的统一规范管理合法合规吗？
有人认为，农业保险是市场化运作。招投标政府不应该管。而且，从2016 年《农业保险条例》修改之后，取消了对于财产保险公司经营农险的资格限制。无论哪家财产保险公司都可以参与农业保险业务的经营，统一制定招投标规则，就是变相设置门槛，限制某些保险机构参与农业保险经营，违反《农业保险条例》的规定。这种说法没有道理。
首先，统一制定招投标规则是农业保险政策性质决定的。商业保险招投标一般是由招标单位自己来进行的，或者自己，或者委托第三方（通常是保险中介机构）来做从标书设计到实际招标操作的程序和事务工作。但农业保险，不要说农户（除了那些大型农业集团，如新疆生产建设兵团，北大荒集团等）不可能为这三亩五亩田来招什么标，就是一般的种植大户也没有可能通过招标选择保险经营机构，面对众多的保险经营机构，政府出面帮助采购农业保险服务是最好的选择。从道理上来说，政策性农业保险，实质就是政府为农户购买的保险服务，政府在市场上采购保险服务选择保险机构就顺理成章。只有这样，既解决了农户无力选择保险经营机构的难题，也便于更合理地配置保险市场资源。
其次，政府组织招投标是农业保险管理和监督的必须。政府既是农业保险行业的管理者，又是农业保险经济活动的监督者。《农业保险条例》在2016 年修订的时候，第十七条虽然删掉了经营农业保险要 “经国务院保险监督管理机构依法批准”几个字，但是仍然坚持：“保险机构经营农业保险业务，应当符合下列条件”，（六个条件）。管理和监督机关必须根据这些条件来确认任何愿意经营农业保险的保险机构是不是符合这些条件，不符合条件也不能经营农业保险。犹如任何保险公司想要做不同保险业务也要符合相应条件一样。比如说，《保险法》规定财产保险公司可以经营短期医疗保险和人身意外保险。但城乡居民大病保险，却另外规定了一些条件，不符合这些条件，监管机关也不会让一家财产保险公司来经营大病保险业务。农业保险招投标，实际上也是按照《农业保险条例》规定的条件，选择合格经营机构的过程，可以经营农业保险的机构，可能不被遴选上也很正常，如果把这种选择叫设置经营“门槛”，这个门槛的设置有理有据，有法规可依，毋庸置疑。
应该由谁来招标：省级还是市县级？
应该由谁来招标，涉及两个问题：第一，由哪个层级来招标，第二，由谁来执行招标。这都是操作问题。
对于第一个问题，一直有不同的实践，有的省份曾经实行全省统一招标，也有的省份由地市一级招标，还有的省份把招标权力下放给县甚至乡。调查表明，至少县、乡级招标弊端较多，不少地方存在设租寻租，贪污腐败问题，而大部分情况下监管难以到位。这不仅败坏了社会风气，不利于党风廉政建设，也使保险经营的成本无端大幅度上升，有的省级公司，每年花在包括招投标活动在内的费用高达7000 多万元。就全国而言，在这13 年里，农业保险的经营成本由10%上升到20% 多，甚至30%以上。根据银保监会发布的保险统计公报，2019 年，在全国总体灾害并不严重的年景下，农业保险综合成本率超过100%，第一次出现亏损，原因虽然是多方面的，但是频繁的招投标，特别是县、乡级招标，是推动成本上升的重要原因。甚至有的中标公司，通过寻租获得了标段之后，在与县乡政府“协议赔付”的时候，也就有了某些砝码，那些赔付不到位的问题就非常容易顺利过关，这进一步损害了投保农户的利益，损害了农业保险的政策效果。
再则，农业保险的标的分布广阔，相对于城市的产寿险业务来说，农业保险的保险价值较低，保险服务网络建设成本较高。研究表明，一个县、甚至一个乡通过招标选择几家保险公司，会使资源得不到合理利用，除了徒增保险经营成本，降低保险经营效率之外并没有什么好处。
所以，各方面都对县乡级招标持否定态度。招标最好由省级政府，至少由地市级政府统一组织。当然，省里招标之后，还要很好解决全省的标段分配的问题，如果搞不好，下面还会有二次招标。
对于第二个问题，最好让谁来操作招投标呢？笔者以为最好由第三方机构公正地进行招标。现在的招投标大部分地方是由政府亲自操刀，财政厅（局），农业农村厅（局），银保监局、林草局等共同组成评标委员会，有的地方也让党的纪律检查部门政府的监察部门全程参与监督。虽然在一定程度上能保证很公正和廉洁，但是，保险机构却诉苦说，“这样一来，我们的成本投入更高了”。可见，县级政府亲自招标的公信力难以得到有效保证。其实，政府采购一直都是由第三方中介机构操作的，农业保险的招标，最好政府不要亲力亲为。第三方中介机构招标，至少能从制度上减少或杜绝漏洞，也较好地保护了我们的政府官员。
招标书里的指标如何科学合理地设计？
上面的问题解决之后，关键点就是标书指标设计的问题了。
不同投标公司有不同的优势，所以会有不同的期望。资本雄厚的公司，主张把“资本金”指标权重大一些，经营时间长的公司希望把“农险经营经验”指标分数高一些。有的公司主张把“费用率”作为招标指标，有的并不赞同。有的地方在设计指标时，把“前几年赔付率”作为标书里面的指标，那些赔付不积极的公司就不愿意有这种指标。所以，招标书的设计真的很难统一大家的意见。
笔者不可能在这篇文章里详细讨论如何更科学合理和公正地选定招标指标。这里只是举几个例子说说公平考量的问题。
“资本金”指标是衡量公司承保能力和偿付能力的重要指标，无论是商业保险还是政策性农业保险，都缺不了这个指标。但是，如果招标书里总拿总公司的资本金来加以比较，这就不那么公平了。一家20 亿资本金的公司，就在一个省里做业务，另一家总公司有150 亿资本金却在30 个省、自治区、直辖市做业务，平均到一个省资本金只有5 亿。如果拿20 亿和150 亿来比，后者得分肯定比前者高，但是按照省平均来算，前者应该比后者得分高。
“在本地开办农业保险经验”和 “开发产品的数量”指标，有的地方认为不应该设立这两个指标，说这是对新公司的“歧视性指标”。农业保险各地有各地的自然和社会人文环境条件，在本地开办时间长积累了丰富的经营和产品开发的经验，肯定有利于业务的开展。这哪里存在什么“歧视”呢？
对于“服务网络”指标，在一些地方也有很大争议。特别是面对汹涌澎湃的科技大潮，有的人认为，只要有现代科技手段，有无人机，卫星遥感，大数据和网络、移动支付等手段，在一个县没有机构照样可以做好业务，做好承保、定损、理赔。从理论上来讲这样讲也没错。但是，这些科技手段只是开始在农业保险业务中应用，无论是保险公司还是投保农户都还有一个认识和使用的过程。所以，从当前的实际出发，这个指标还是需要的，监管部门出台这方面的监管规定也是适当的。
另外，不少地方将招标期限定为一年，这也值得研究。一年一招标，这种安排就会助长公司的短期行为，明年还不知道是不是我在这里经营，谁还愿意在这个地方进行投入啊。当然，确定了合理的年限，例如三年或者五年，就要严格执行，招投标都是法律行为，不能随心所欲。有一个省，原来招标规定的期限是三年，还不到两年，省里主管部门要换人了，他们就决定重新招标，搞得各家公司都有怨言。
农险招投标管理需要有配套措施
除了认识问题和具体的操作问题，还有统筹管理问题。目前，至少有两个管理问题值得重视：
第一，农业保险的管理和监督机构有必要早点拿出一个全国统一的《政策性农业保险招投标计划方案》或者《管理办法》，类似财政部的政府采购招投标管理办法。就农业保险招投标的原则、方式、方法做出规定，提供招标书范本，使各地的招投标有个依据，以解各地燃眉之急。
第二，农业保险招投标是一个持续不断的过程，招投标只是开始，在中标后的合同期内，中标公司做得好不好，还需要有个期末的考核评价，这不仅有助于促进公司经营的规范、有序、有效率，同时也为下次招标的顺利进行奠定良好的基础。所以，我们也建议管理和监督部门能颁布《政策性农业保险承保机构动态考评制度》，使各地政府有关部门和监管机构有个管理抓手。促进我国政策性农业保险制度和规章更加完善，政策推行更加顺畅，市场运作更加规范，逐步实现农业保险的高质量发展。
（作者系首都经济贸易大学教授）
