规范农险市场秩序 严格进入和退出机制
发布时间：2020-06-15 09:08:50 作者：庹国柱 来源：中国银行保险报网
这个短短19条的《通知》，并不能简单地理解为“放宽农险经营资质”的文件，而是落实《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，加强对农业保险市场监管，进一步规范农险市场秩序，严格进入和退出机制的重要文件。认真学习和贯彻这个《通知》必将有力推动农险市场健康快速发展。
□庹国柱
最近，中国银保监会办公厅发布了广受农险界关注的《关于进一步明确农业保险业务经营条件的通知》（以下简称《通知》），这个酝酿、调研和征求各方意见用了差不多一年时间才出台的文件，有什么重要意义呢？
有人说，《通知》表明，往后“农险经营资质放宽了”。就笔者个人理解，这种说法不大正确，可能没有很好理解文件的实质和意义。有必要说说这个文件产生的背景和想要解决的问题。
背景：2016年修改《农业保险条例》
2012年颁布的《农业保险条例》第17条曾经规定：“保险机构经营农业保险业务，应当符合下列条件，并经国务院保险监督管理机构依法批准”。在列出的六个条件之后，还强调“未经依法批准，任何单位和个人不得经营农业保险业务”。后来，国务院精简行政审批手续，考虑到该条规定与上位法之一的《保险法》有冲突，2016年就修改了《农业保险条例》的这一条，将此条改为“保险机构经营农业保险业务，应当符合下列条件”：列出六个条件之后，这一条最后的文字也修改成“除保险机构外，任何单位和个人不得经营农业保险业务”。
此后，按照一般理解，凡是财产保险公司都可以经营农业保险，不需要经过原保监会的审批。所以有些保险公司以修订过的这个《农业保险条例》17条为依据，以各种方式自由进入了农业保险经营。农险市场上的经营主体，很快从10多家增加到30多家，各地市场竞争都比较激烈，有的地方市场秩序也有些混乱，违规违法案件也多了起来。各地政府有关部门不知道应该如何对待和处理这么多公司，以及如何判断五花八门的经营行为哪些是合理合法的。
实际上，有些财产保险公司对《农业保险条例》第17条修改的理解并不全面。虽然说保险公司经营农业保险资质不需要专门申请和审批，但是条例中列出了六个条件，监管机构有责任审查和监督经营农险的公司是否符合这六个条件。在这个《通知》里，监管机关根据几年来市场上出现的问题，对《保险法》和《农业保险条例》相关规定作出了详细阐释和进一步明确的规定，以便于各经营机构执行和各级监管机关操作。
亮点：《通知》值得关注四个要点
这个文件的一个显著特点是将农业保险市场管理细致化了。
一、强调农业保险“坚持适度竞争原则”
《通知》第三条强调“农业保险坚持适度竞争原则”。如果没记错，这是官方文件第一次提出这个原则。其目的很清楚，那就是对农险市场主体要做出适当要求，避免像有的地方目前那样自由竞争、无序竞争。据统计，全国31个省、自治区、直辖市和5个计划单列市，至少有6个省有超过12家农业保险机构做农业保险，10个省有超过10家保险公司经营农业保险。有的省甚至有15家公司同台竞技。只有青海、宁夏、西藏几个省、区各自只有三四家保险经营机构经营农险，当然这几个省、区农业保险资源相对较少。对于无序竞争的现象和危害，已有很多研究成果和媒体做了不少披露。对农户利益的损害和对政府公共资金的侵蚀，对农业保险效率的降低，都是非常明显的。因此，提出这个原则是正确的实时的，避免了对《农业保险条例》中提出的“自主自愿”原则，特别是对修订后第17条的片面或者错误理解。
二、分两级进行“条件管理”
既然该文件针对的是“经营条件”所作出的规定，重头戏就是对2016年修订后的《农业保险条例》第17条提出的适格条件，作出了必须的阐释和进一步明确的规定。第17条对于经营农业保险的条件写了六条，其中第六条是“国务院保险监督管理机构规定的其他条件”。那么，《通知》作出两级条件管理的规定，可以认为就是根据这一条延伸出来的。
《通知》对于经营农险的总公司作出了十条规定，对于省级分公司作出了六条规定。这些条件比起《农业保险条例》第17条来，具体多了。例如对于总公司一级要求“公司治理和内控管理良好，近三年内未因农业保险业务受到重大行政处罚”，这就比《农业保险条例》17条说“有完善的农业保险内控制度”具体多了。再如，《农业保险条例》第17条规定“偿付能力符合国务院保险监督管理机构的规定”很笼统，因为原保监会一直没有对农业保险作出具体要求和规定。《通知》此次对综合性财产保险公司和专业性农险公司偿付能力充足率，分别作出了不同规定，对于前者要求“上一年度末及最近两个季度末综合偿付能力充足率180%以上”，后者要求“上一年度末及最近两个季度末综合偿付能力充足率150%以上”。
为什么这里对农业保险经营比一般财产保险公司其他财产保险业务的偿付能力要求高？原因是农业保险的经营风险远比家财、企财、工程等保险业务的风险要大，根据美国的Miranda和Glauber1997年所作实证研究表明，一般保险公司赔款的变异系数为8.6%，而农业保险公司赔款的变异系数是84%，相差近10倍。变异系数高表明风险大。《通知》作出这个规定就是为了保证被保险人的利益，不至于因为在较大灾害损失发生后因为保险人偿付能力不足而得不到足额赔偿，这种赔不出来的情况在政策性农业保险经营过程中并不是没有发生过。。
对于省级分公司经营条件的要求，第五条专门写了七款。特别提出了银保监会和省级监管机构的责任分工，更加强调了保险机构省级分公司有完善的管理制度体系和专门部门和专职人员数量，对县级分支机构也提出了具体要求。
其中经营网络的建设是一个重要问题。此前有的地方和公司因为没有健全的服务网络，县级没有分支机构，就通过其他专业机构甚至非专业机构来代办，这样的承保和理赔质量就难以得到保证，因此发生过不少赔付纠纷。有人认为，现在农业保险科技，正在方兴未艾地发展，完全没有必要要求“在经营农业保险业务的县及区域内设有分支机构”，而且要求“分支机构的信息系统、查勘设备和交通工具等办公体检能够满足业务管理和农业保险服务的要求，并建立与业务规模相适应的农业保险基层服务网络”。否定改规定的意见似乎有理。实事求是讲，农业保险固然能通过现在这些高科技手段实施远程控制，很好解决精准承保和理赔问题。但是现在我国农业保险科技也还只是在局部环节进行尝试，尚未达到系统解决问题的程度，上述规定至少在目前还是能够保障农险业务经营和服务质量所必须的。
三、退出机制要动真格的了
保险市场的监管，关键是两头，进场和退出。前面对进场作出了具体规定只是一个方面，要让市场规范有序，还要有严格的退出机制。农险市场此前尚未对退出机制有具体规定，《通知》第8、9、10、11条就保险经营机构受到处罚直到退出市场的条件，以及退出市场的后续事项处理都作出了规定，特别提出“对于不符合条件经营农业保险业务的”机构，要“责令限期改正，停止接受新业务”“逾期不改正或者造成严重后果的，处10万元以上50万元以下的罚款，可以责令停业整顿或者吊销经营保险业务许可证”。一旦某家保险公司“总公司退出农业保险经营的，其所有省级分公司自动退出农业保险经营”。这些明确的规定可以说是比较严厉的，应该有足够的警示性。当然我们不希望任何一家公司根据这一条款接受处置。
四、要对经营农业保险的机构进行综合考评
这又是一个亮点。市场监管是一种执法行为，尽管执法有《保险法》和《农业保险条例》作为依据，但要使监管更加科学化精细化，仅仅靠目前这种抽查式的监管和处罚还远远不够，需要有普遍的制度性的机制提供更精确的监管依据。“综合考评”就是一种有创意改进监管的制度设计。
《通知》第13条规定：“银保监会适时对保险公司总公司农业保险业务经营管理等情况进行综合考评：银保监局适时对保险公司省级分公司农业保险业务经营管理情况进行综合考评”。这是高招，如果有了切实可行的综合考评制度，不仅对各保险公司的改进经营管理是一种积极促进，对备受诟病的各地农险招投标，也是一个有力支持，对更好执行退出机制也会有准确把握。我们期望《通知》之后对“综合考评”制度的建立能有积极推进，早日看到综合考评的执行方案和标准。
（作者系首都经济贸易大学保险系教授）
这个短短19条的《通知》，并不能简单地理解为“放宽农险经营资质”的文件，而是落实《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，加强对农业保险市场监管，进一步规范农险市场秩序，严格进入和退出机制的重要文件。认真学习和贯彻这个《通知》必将有力推动农险市场健康快速发展。
□庹国柱
最近，中国银保监会办公厅发布了广受农险界关注的《关于进一步明确农业保险业务经营条件的通知》（以下简称《通知》），这个酝酿、调研和征求各方意见用了差不多一年时间才出台的文件，有什么重要意义呢？
有人说，《通知》表明，往后“农险经营资质放宽了”。就笔者个人理解，这种说法不大正确，可能没有很好理解文件的实质和意义。有必要说说这个文件产生的背景和想要解决的问题。
背景：2016年修改《农业保险条例》
2012年颁布的《农业保险条例》第17条曾经规定：“保险机构经营农业保险业务，应当符合下列条件，并经国务院保险监督管理机构依法批准”。在列出的六个条件之后，还强调“未经依法批准，任何单位和个人不得经营农业保险业务”。后来，国务院精简行政审批手续，考虑到该条规定与上位法之一的《保险法》有冲突，2016年就修改了《农业保险条例》的这一条，将此条改为“保险机构经营农业保险业务，应当符合下列条件”：列出六个条件之后，这一条最后的文字也修改成“除保险机构外，任何单位和个人不得经营农业保险业务”。
此后，按照一般理解，凡是财产保险公司都可以经营农业保险，不需要经过原保监会的审批。所以有些保险公司以修订过的这个《农业保险条例》17条为依据，以各种方式自由进入了农业保险经营。农险市场上的经营主体，很快从10多家增加到30多家，各地市场竞争都比较激烈，有的地方市场秩序也有些混乱，违规违法案件也多了起来。各地政府有关部门不知道应该如何对待和处理这么多公司，以及如何判断五花八门的经营行为哪些是合理合法的。
实际上，有些财产保险公司对《农业保险条例》第17条修改的理解并不全面。虽然说保险公司经营农业保险资质不需要专门申请和审批，但是条例中列出了六个条件，监管机构有责任审查和监督经营农险的公司是否符合这六个条件。在这个《通知》里，监管机关根据几年来市场上出现的问题，对《保险法》和《农业保险条例》相关规定作出了详细阐释和进一步明确的规定，以便于各经营机构执行和各级监管机关操作。
亮点：《通知》值得关注四个要点
这个文件的一个显著特点是将农业保险市场管理细致化了。
一、强调农业保险“坚持适度竞争原则”
《通知》第三条强调“农业保险坚持适度竞争原则”。如果没记错，这是官方文件第一次提出这个原则。其目的很清楚，那就是对农险市场主体要做出适当要求，避免像有的地方目前那样自由竞争、无序竞争。据统计，全国31个省、自治区、直辖市和5个计划单列市，至少有6个省有超过12家农业保险机构做农业保险，10个省有超过10家保险公司经营农业保险。有的省甚至有15家公司同台竞技。只有青海、宁夏、西藏几个省、区各自只有三四家保险经营机构经营农险，当然这几个省、区农业保险资源相对较少。对于无序竞争的现象和危害，已有很多研究成果和媒体做了不少披露。对农户利益的损害和对政府公共资金的侵蚀，对农业保险效率的降低，都是非常明显的。因此，提出这个原则是正确的实时的，避免了对《农业保险条例》中提出的“自主自愿”原则，特别是对修订后第17条的片面或者错误理解。
二、分两级进行“条件管理”
既然该文件针对的是“经营条件”所作出的规定，重头戏就是对2016年修订后的《农业保险条例》第17条提出的适格条件，作出了必须的阐释和进一步明确的规定。第17条对于经营农业保险的条件写了六条，其中第六条是“国务院保险监督管理机构规定的其他条件”。那么，《通知》作出两级条件管理的规定，可以认为就是根据这一条延伸出来的。
《通知》对于经营农险的总公司作出了十条规定，对于省级分公司作出了六条规定。这些条件比起《农业保险条例》第17条来，具体多了。例如对于总公司一级要求“公司治理和内控管理良好，近三年内未因农业保险业务受到重大行政处罚”，这就比《农业保险条例》17条说“有完善的农业保险内控制度”具体多了。再如，《农业保险条例》第17条规定“偿付能力符合国务院保险监督管理机构的规定”很笼统，因为原保监会一直没有对农业保险作出具体要求和规定。《通知》此次对综合性财产保险公司和专业性农险公司偿付能力充足率，分别作出了不同规定，对于前者要求“上一年度末及最近两个季度末综合偿付能力充足率180%以上”，后者要求“上一年度末及最近两个季度末综合偿付能力充足率150%以上”。
为什么这里对农业保险经营比一般财产保险公司其他财产保险业务的偿付能力要求高？原因是农业保险的经营风险远比家财、企财、工程等保险业务的风险要大，根据美国的Miranda和Glauber1997年所作实证研究表明，一般保险公司赔款的变异系数为8.6%，而农业保险公司赔款的变异系数是84%，相差近10倍。变异系数高表明风险大。《通知》作出这个规定就是为了保证被保险人的利益，不至于因为在较大灾害损失发生后因为保险人偿付能力不足而得不到足额赔偿，这种赔不出来的情况在政策性农业保险经营过程中并不是没有发生过。。
对于省级分公司经营条件的要求，第五条专门写了七款。特别提出了银保监会和省级监管机构的责任分工，更加强调了保险机构省级分公司有完善的管理制度体系和专门部门和专职人员数量，对县级分支机构也提出了具体要求。
其中经营网络的建设是一个重要问题。此前有的地方和公司因为没有健全的服务网络，县级没有分支机构，就通过其他专业机构甚至非专业机构来代办，这样的承保和理赔质量就难以得到保证，因此发生过不少赔付纠纷。有人认为，现在农业保险科技，正在方兴未艾地发展，完全没有必要要求“在经营农业保险业务的县及区域内设有分支机构”，而且要求“分支机构的信息系统、查勘设备和交通工具等办公体检能够满足业务管理和农业保险服务的要求，并建立与业务规模相适应的农业保险基层服务网络”。否定改规定的意见似乎有理。实事求是讲，农业保险固然能通过现在这些高科技手段实施远程控制，很好解决精准承保和理赔问题。但是现在我国农业保险科技也还只是在局部环节进行尝试，尚未达到系统解决问题的程度，上述规定至少在目前还是能够保障农险业务经营和服务质量所必须的。
三、退出机制要动真格的了
保险市场的监管，关键是两头，进场和退出。前面对进场作出了具体规定只是一个方面，要让市场规范有序，还要有严格的退出机制。农险市场此前尚未对退出机制有具体规定，《通知》第8、9、10、11条就保险经营机构受到处罚直到退出市场的条件，以及退出市场的后续事项处理都作出了规定，特别提出“对于不符合条件经营农业保险业务的”机构，要“责令限期改正，停止接受新业务”“逾期不改正或者造成严重后果的，处10万元以上50万元以下的罚款，可以责令停业整顿或者吊销经营保险业务许可证”。一旦某家保险公司“总公司退出农业保险经营的，其所有省级分公司自动退出农业保险经营”。这些明确的规定可以说是比较严厉的，应该有足够的警示性。当然我们不希望任何一家公司根据这一条款接受处置。
四、要对经营农业保险的机构进行综合考评
这又是一个亮点。市场监管是一种执法行为，尽管执法有《保险法》和《农业保险条例》作为依据，但要使监管更加科学化精细化，仅仅靠目前这种抽查式的监管和处罚还远远不够，需要有普遍的制度性的机制提供更精确的监管依据。“综合考评”就是一种有创意改进监管的制度设计。
《通知》第13条规定：“银保监会适时对保险公司总公司农业保险业务经营管理等情况进行综合考评：银保监局适时对保险公司省级分公司农业保险业务经营管理情况进行综合考评”。这是高招，如果有了切实可行的综合考评制度，不仅对各保险公司的改进经营管理是一种积极促进，对备受诟病的各地农险招投标，也是一个有力支持，对更好执行退出机制也会有准确把握。我们期望《通知》之后对“综合考评”制度的建立能有积极推进，早日看到综合考评的执行方案和标准。
（作者系首都经济贸易大学保险系教授）
