记者观察：以顶层设计推动洪水保险

□记者 谭乐之

随着气候变暖，全球洪水灾害频发。“没有任何一种自然灾害能像洪水那样——影响的人数如此庞大”，瑞士再保险报告《洪水——被低估的风险：调查、了解、承保》中曾这样描述洪水灾害的影响。报告认为，全球范围内，每年估计有5亿人受到洪水侵害。与洪水相关的保险理赔也一直在大幅增长：1970年的理赔额为10亿-20亿美元，2011年承保的洪水损失总额高达150亿美元。最近在泰国、澳大利亚和菲律宾发生的洪灾表明，造成的经济损失已经与地震和飓风不相上下。

对于我国而言，过度开发对环境和生态的破坏、全球气候变化的持续性影响，使得我国洪水灾害的发生频率和严重程度一直呈现上升趋势。在经济发展、社会财富不断增加和聚集的情况下，洪水导致的损失亦呈上升态势。

保险作为风险的“缓冲垫”和社会“稳定器”，自然也要覆盖洪灾风险。目前，针对洪水的保险并非完全空白，比如我国保险市场上的家庭财产保险、企业财产保险产品等，都含有因洪水造成财产损失的责任，人身保险产品中也包含因洪水导致人身伤亡等保险事故责任。可以肯定的是，这些保险产品在一定程度上发挥了积极作用，但不可否认，这些作用在大洪水面前还远远不够。

目前，我国洪水保险实践处于摸索阶段，还存在诸多问题。首先，缺乏系统研究和体系建设。长期以来，我国在洪水等巨灾保险立法方面一直是空白。就洪水保险及其对蓄滞洪区发展的影响而言，国与国、地区与地区之间差异很大。而在这方面，研究国外经验的多，针对我国具体情况进行实证性研究的少。

其次，洪水保险缺乏广泛的宣传与普及。保险机制的正常运作有赖于社会公众对保险的正确认识，唯有社会群体大量、广泛地投保，才能聚集起雄厚的资金以应对洪水巨灾可能造成的损失。由于缺乏对防洪减灾广泛的宣传和对洪水保险知识的普及，面对洪水风险，人们往往寄希望于防洪工程建设、政府救济或者民间捐助，没有意识到保险对于灾后损失弥补的积极作用。

“从顶层设计出发，打造区域之间洪水风险转移、补偿和管理的新机制，对确保国家及地方政府层面巨灾风险管理的社会效益最大化意义重大。”瑞士再保险公共利益风险业务亚太区负责人、执行总裁羿万松(Vincent Eck)表示。

比如，美国1969年颁布了《国家洪水保险计划》及此后的一系列法律制度，建立了国家洪水保险制度。该制度采用的是政府与市场合作模式，美国政府以洪水保险最终承保人的身份参与到洪水保险制度建设中，并承担最终的赔偿责任。商业保险公司可以用自己的名义出售国家洪水保险单，负责灾后理赔工作，但不承担洪水保险业务的最终赔偿责任。同时，美国还将社区采取防洪减灾措施作为其参加洪水保险计划的先决条件，再将所在社区参加全国洪水保险计划作为社区中个人参加洪水保险的先决条件，从而促使地方政府加强洪泛区管理，使洪水保险计划达到分担联邦政府救灾费用负担和减轻洪灾损失的双重目的。

从国际上看，国家层面的巨灾保险制度设计已有成熟经验。通过国家主导和商业保险有机结合，构建高效的洪水风险分担体系，打造区域之间洪水风险转移、补偿和管理新机制，进而探索更多的灾前预防、灾后补偿机制，无疑是一种思路。