郑秉文：如何跻身养老金大国
发布时间：2020-12-21 08:42:15 作者： 来源：中国银行保险报网
□郑秉文
刚刚结束的中央经济工作会议明确提出“要规范发展第三支柱养老保险”。中国银保监会主席郭树清日前撰文指出，“加快养老保险第二和第三支柱建设，推动养老基金在资本市场上的占比达到世界平均水平。”从夯实社会财富储备和发展多层次资本市场的角度看，第二、三支柱养老保险在资本市场占比水平是衡量应对人口老龄化社会财富储备的一个重要指标，同时也是衡量资本市场发展水平的一个重要指标。
那么，第二、三支柱养老保险在资本市场占比的世界平均水平是个什么情况？笔者将能搜集到相关数据资料的近百个国家的2018年第二、三支柱养老保险基金和资本市场市值进行了考察，剔除一些数据不完整、主要信息项目缺失的国家以后，对其中的68个国家可比口径数据进行了梳理和比较，得出的结果是，这68个国家第二、三支柱养老保险基金在资本市场占比的平均水平是21.5%。那么，这68个国家的占比水平能否代表世界平均水平？笔者的答案基本是肯定的。
一是从第二、三支柱养老保险基金规模来看，这68个国家第二、三支柱养老保险基金的总量为43.8万亿元，据笔者的推算大约占全球所有国家第二、三支柱养老基金的90%以上；二是从这68个国家的GDP规模来看，他们的GDP是61万亿美元，占2018年全球GDP的70.6%；三是从覆盖范围来看，这68个国家基本覆盖了所有发达国家和高收入国家，覆盖了所有OECD成员国，也覆盖了相当一部分上中等收入国家。
从这三个具有代表性的指标来看，这68个国家的数据具有相当的代表性，在没有发现相关国际组织和国际机构发布的权威数据和结果的条件下，21.5%基本可被视为“世界平均水平”。
离养老金大国还存在距离
通过考察，笔者发现，在养老基金规模、GDP总量、资本市场发展水平等若干变量之间，他们存在一些共同的基本特征：
一是第二、三支柱养老保险发达的国家，养老基金一般都很发达，无论是占GDP的比重，还是占资本市场的比重，都比较高；二是资本市场比较完善和成熟的国家，一般其第二、三支柱养老金都比较发达，资产规模是第一支柱的好几倍，甚至是十几倍；三是资本市场的成熟程度与第二、三支柱养老基金占资本市场的比重呈正相关，占比高的国家，资本市场一般都较为稳定，牛长熊短；四是第一支柱替代率比较高的国家，第二、三支柱都不太发达，例如希腊的第一支柱替代率超过90%，但第二、三支柱是近十几年才建立起来，累计余额规模很小，而英、美、加拿大、荷兰、瑞士等第一支柱替代率较低的国家，第二、三支柱都十分发达，这说明他们之间的替代效应还是比较明显的；五是在养老基金资产配置中股票占比较高的国家，一般其养老保险基金占资本市场比例也较高，当然也有例外；六是养老基金占资本市场比重相差很大，最高的国家超过60%，最低的不到1%。
相较之下，中国相关数据则存在明显差距。按可比口径，剔除没有税优政策支持、不能锁定退休日的养老目标基金，并忽略保费收入很少的税延型商业养老保险，2019年的第二支柱企业年金和职业年金基金大约为3.2万亿元。如按25%的实际持仓比例推测，8000亿元仅占沪深两市市值的1.4%，如按15%的实际持仓比例来推算，则仅占股市市值的0.8%左右。很显然，中国第二、三养老基金占资本市场的比重与21.5%的“世界平均水平”相比，还存在差距。
之所以我国养老金在资本市场占比太少，其根本原因在于我国第二、三支柱养老保险基金规模太小，仅占GDP的3.2%，而68个国家第二、三支柱养老基金占GDP比重的“世界平均水平”是34.5%，我国的占GDP比仅相当于世界平均水平的一个零头。当然，我国的“全国社保基金”也是实行市场化投资的，第一支柱城镇职工基本养老保险基金也有1万亿元已进入投资体系。近年来，城乡居民基本养老保险当期收入余额也逐渐进入投资体系，加上这三支养老保险基金，2019年我国各类养老保险基金在资本市场占比将大约提高一个百分点，例如按25%的实际持仓比例推算的话，大约占股市市值的2.4%。尽管这样，这个比例还是很小。
关键在于正确的顶层设计
我国第二、三支柱养老保险基金占GDP和资本市场的比重之小，与我国GDP总量排名世界第二的地位很不相符，因此，虽然我国是GDP大国，但远不能说是养老金大国和资本市场强国。加快发展多层次、多支柱养老保险体系是非常及时的，也是非常重要的，很具前瞻性。不遗余力地发展第二、三支柱养老保险，既是打造养老金大国的需要，也是建设资本市场强国的需要，更是双循环新发展格局的需要。
大力发展第二、三支柱养老保险无疑与外部财税政策和经济发展环境有很大关系，但在发达国家第二、三支柱养老金制度已有相当的成熟经验的条件下，就目前遇到的瓶颈来看，正确和科学的顶层设计非常关键，在其一揽子改革策略中至少应包括但不限于如下五个重要选项：
1.正确对待三个支柱之间的关系。居民在投资或购买第三支柱养老保险时，不要设置前提条件，不必要求只有参加第一支柱基本养老保险才能建立第三支柱。我们的基本养老保险毕竟不是百分之百覆盖了全民，即使发达国家也做不到，一般来说，它的参保覆盖率小于医疗保险。如果要求居民和职工在建立第二、三支柱时必须以参加第一支柱基本养老保险为前提，笔者认为这是不应该的，第三支柱本来就是补充性质的，建立多层次养老保险制度的目的就是为了增加个人养老储备，防止养老演变成社会问题。三个支柱养老金的关系不是前提设置的关系，而是并列选择的关系，不是只有参加了第一支柱才有资格建立第二支柱或第三支柱。有些群体由于种种原因没有参加第一支柱，但如果他认为参加第三支柱方便的话就应允许他参加。这样的制度安排是国际惯例，也适合中国的国情。
2.第二支柱养老金改革尚未完结，应继续深化。近年来，第二支柱企业年金深化改革似乎成为“被遗忘的角落”。发达国家的一个重要经验告诉我们，第二支柱是基础，只有第二支柱发展起来，参与率提高了，第三支柱才有了基础，第三支柱的参与率一般都低于第二支柱。中国的第二支柱在5年前就出现停滞，职工参与率由两位数增速降至个位数，2015-2018年分别降至1.00%、0.39%、0.26%和0.47%，2019年虽然回升至8.75%，但两位数增速已成为历史。2017年，在出台《企业年金办法》时，笔者主张引入“自动加入”机制，但由于种种原因而未列入。笔者当时曾说，相对于未来，今天的经济增长和引入自动加入机制永远是最优的，未来改革的机会窗口会越来越小，3年来的情况证明了这一点。引入自动加入是目前最急迫的，同时还要配套一些政策，如放开选择权、缩小直至取消企业缴费的归属期、扩大投资范围、引入生命周期基金、提高税优比例等。
3.应建立第二、三支柱的资金通道。第三支柱养老金近来成为一个热词，很多部门发布研究报告，很多部委的领导发声，第三支柱越来越受到重视，社会的共识越来越明朗。但我们也应该知道，第三支柱在相当程度上是一个蓄水池，例如美国的第三支柱IRA有11万亿美元资产，其中90%以上来自于第二支柱的转移。所以，第二支柱和第三支柱如果不打通，第三支柱的发展是没有根基的，更不会超过第二支柱，这就是笔者强调第二支柱是基础的原因所在，把两个支柱打通是双赢。
4.一定要坚持账户制，税优主体是账户持有人，一定不是产品。这是提高第三支柱可及性、便利性的关键，是普及第三支柱的条件。再具体说，税优的载体是个人账户，竞争的主体是账户持有人，在养老金产品市场上他们能够“用脚投票”，这是第三支柱建立账户制养老金的宗旨。
5.资产的提取一定要有灵活性，如果完全没有灵活性，就会降低它的激励性，尤其在制度启动初期。在制度设计和政策制定时要留出一定的回旋余地去“启动”市场，目的是增强其激励性，要先让居民感到方便。在制度目标不能一步到位的地方应为未来改革留下一定空间。
（作者系中国社科院世界社保研究中心主任）
□郑秉文
刚刚结束的中央经济工作会议明确提出“要规范发展第三支柱养老保险”。中国银保监会主席郭树清日前撰文指出，“加快养老保险第二和第三支柱建设，推动养老基金在资本市场上的占比达到世界平均水平。”从夯实社会财富储备和发展多层次资本市场的角度看，第二、三支柱养老保险在资本市场占比水平是衡量应对人口老龄化社会财富储备的一个重要指标，同时也是衡量资本市场发展水平的一个重要指标。
那么，第二、三支柱养老保险在资本市场占比的世界平均水平是个什么情况？笔者将能搜集到相关数据资料的近百个国家的2018年第二、三支柱养老保险基金和资本市场市值进行了考察，剔除一些数据不完整、主要信息项目缺失的国家以后，对其中的68个国家可比口径数据进行了梳理和比较，得出的结果是，这68个国家第二、三支柱养老保险基金在资本市场占比的平均水平是21.5%。那么，这68个国家的占比水平能否代表世界平均水平？笔者的答案基本是肯定的。
一是从第二、三支柱养老保险基金规模来看，这68个国家第二、三支柱养老保险基金的总量为43.8万亿元，据笔者的推算大约占全球所有国家第二、三支柱养老基金的90%以上；二是从这68个国家的GDP规模来看，他们的GDP是61万亿美元，占2018年全球GDP的70.6%；三是从覆盖范围来看，这68个国家基本覆盖了所有发达国家和高收入国家，覆盖了所有OECD成员国，也覆盖了相当一部分上中等收入国家。
从这三个具有代表性的指标来看，这68个国家的数据具有相当的代表性，在没有发现相关国际组织和国际机构发布的权威数据和结果的条件下，21.5%基本可被视为“世界平均水平”。
离养老金大国还存在距离
通过考察，笔者发现，在养老基金规模、GDP总量、资本市场发展水平等若干变量之间，他们存在一些共同的基本特征：
一是第二、三支柱养老保险发达的国家，养老基金一般都很发达，无论是占GDP的比重，还是占资本市场的比重，都比较高；二是资本市场比较完善和成熟的国家，一般其第二、三支柱养老金都比较发达，资产规模是第一支柱的好几倍，甚至是十几倍；三是资本市场的成熟程度与第二、三支柱养老基金占资本市场的比重呈正相关，占比高的国家，资本市场一般都较为稳定，牛长熊短；四是第一支柱替代率比较高的国家，第二、三支柱都不太发达，例如希腊的第一支柱替代率超过90%，但第二、三支柱是近十几年才建立起来，累计余额规模很小，而英、美、加拿大、荷兰、瑞士等第一支柱替代率较低的国家，第二、三支柱都十分发达，这说明他们之间的替代效应还是比较明显的；五是在养老基金资产配置中股票占比较高的国家，一般其养老保险基金占资本市场比例也较高，当然也有例外；六是养老基金占资本市场比重相差很大，最高的国家超过60%，最低的不到1%。
相较之下，中国相关数据则存在明显差距。按可比口径，剔除没有税优政策支持、不能锁定退休日的养老目标基金，并忽略保费收入很少的税延型商业养老保险，2019年的第二支柱企业年金和职业年金基金大约为3.2万亿元。如按25%的实际持仓比例推测，8000亿元仅占沪深两市市值的1.4%，如按15%的实际持仓比例来推算，则仅占股市市值的0.8%左右。很显然，中国第二、三养老基金占资本市场的比重与21.5%的“世界平均水平”相比，还存在差距。
之所以我国养老金在资本市场占比太少，其根本原因在于我国第二、三支柱养老保险基金规模太小，仅占GDP的3.2%，而68个国家第二、三支柱养老基金占GDP比重的“世界平均水平”是34.5%，我国的占GDP比仅相当于世界平均水平的一个零头。当然，我国的“全国社保基金”也是实行市场化投资的，第一支柱城镇职工基本养老保险基金也有1万亿元已进入投资体系。近年来，城乡居民基本养老保险当期收入余额也逐渐进入投资体系，加上这三支养老保险基金，2019年我国各类养老保险基金在资本市场占比将大约提高一个百分点，例如按25%的实际持仓比例推算的话，大约占股市市值的2.4%。尽管这样，这个比例还是很小。
关键在于正确的顶层设计
我国第二、三支柱养老保险基金占GDP和资本市场的比重之小，与我国GDP总量排名世界第二的地位很不相符，因此，虽然我国是GDP大国，但远不能说是养老金大国和资本市场强国。加快发展多层次、多支柱养老保险体系是非常及时的，也是非常重要的，很具前瞻性。不遗余力地发展第二、三支柱养老保险，既是打造养老金大国的需要，也是建设资本市场强国的需要，更是双循环新发展格局的需要。
大力发展第二、三支柱养老保险无疑与外部财税政策和经济发展环境有很大关系，但在发达国家第二、三支柱养老金制度已有相当的成熟经验的条件下，就目前遇到的瓶颈来看，正确和科学的顶层设计非常关键，在其一揽子改革策略中至少应包括但不限于如下五个重要选项：
1.正确对待三个支柱之间的关系。居民在投资或购买第三支柱养老保险时，不要设置前提条件，不必要求只有参加第一支柱基本养老保险才能建立第三支柱。我们的基本养老保险毕竟不是百分之百覆盖了全民，即使发达国家也做不到，一般来说，它的参保覆盖率小于医疗保险。如果要求居民和职工在建立第二、三支柱时必须以参加第一支柱基本养老保险为前提，笔者认为这是不应该的，第三支柱本来就是补充性质的，建立多层次养老保险制度的目的就是为了增加个人养老储备，防止养老演变成社会问题。三个支柱养老金的关系不是前提设置的关系，而是并列选择的关系，不是只有参加了第一支柱才有资格建立第二支柱或第三支柱。有些群体由于种种原因没有参加第一支柱，但如果他认为参加第三支柱方便的话就应允许他参加。这样的制度安排是国际惯例，也适合中国的国情。
2.第二支柱养老金改革尚未完结，应继续深化。近年来，第二支柱企业年金深化改革似乎成为“被遗忘的角落”。发达国家的一个重要经验告诉我们，第二支柱是基础，只有第二支柱发展起来，参与率提高了，第三支柱才有了基础，第三支柱的参与率一般都低于第二支柱。中国的第二支柱在5年前就出现停滞，职工参与率由两位数增速降至个位数，2015-2018年分别降至1.00%、0.39%、0.26%和0.47%，2019年虽然回升至8.75%，但两位数增速已成为历史。2017年，在出台《企业年金办法》时，笔者主张引入“自动加入”机制，但由于种种原因而未列入。笔者当时曾说，相对于未来，今天的经济增长和引入自动加入机制永远是最优的，未来改革的机会窗口会越来越小，3年来的情况证明了这一点。引入自动加入是目前最急迫的，同时还要配套一些政策，如放开选择权、缩小直至取消企业缴费的归属期、扩大投资范围、引入生命周期基金、提高税优比例等。
3.应建立第二、三支柱的资金通道。第三支柱养老金近来成为一个热词，很多部门发布研究报告，很多部委的领导发声，第三支柱越来越受到重视，社会的共识越来越明朗。但我们也应该知道，第三支柱在相当程度上是一个蓄水池，例如美国的第三支柱IRA有11万亿美元资产，其中90%以上来自于第二支柱的转移。所以，第二支柱和第三支柱如果不打通，第三支柱的发展是没有根基的，更不会超过第二支柱，这就是笔者强调第二支柱是基础的原因所在，把两个支柱打通是双赢。
4.一定要坚持账户制，税优主体是账户持有人，一定不是产品。这是提高第三支柱可及性、便利性的关键，是普及第三支柱的条件。再具体说，税优的载体是个人账户，竞争的主体是账户持有人，在养老金产品市场上他们能够“用脚投票”，这是第三支柱建立账户制养老金的宗旨。
5.资产的提取一定要有灵活性，如果完全没有灵活性，就会降低它的激励性，尤其在制度启动初期。在制度设计和政策制定时要留出一定的回旋余地去“启动”市场，目的是增强其激励性，要先让居民感到方便。在制度目标不能一步到位的地方应为未来改革留下一定空间。
（作者系中国社科院世界社保研究中心主任）
