增强粮农抗风险能力
发布时间：2021-02-25 08:35:53 作者： 来源：中国银行保险报网
□张峭 王克
2021年中央一号文件于近日发布，该文件是在我国进入第二个百年目标的历史关口，在“三农”工作重心发生历史性转移的重要节点出台的一份极为重要的文件，为做好当前和今后一个时期“三农”以及农业保险工作指明了方向。本文就一号文件中提出要扩大稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点（以下简称“完全成本和收入保险试点”）谈点学习体会。
2018年8月28日，财政部、农业农村部、银保监会共同印发《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》，决定在内蒙、辽宁等6个粮食主产省的24个产粮大县开展三大粮食作物（稻谷、小麦、玉米）的完全成本保险和收入保险试点。
一、 扩大试点范围的缘由
完全成本和收入保险试点的期限暂定为2018年至2020年，到期之后该试点方案怎么走？各界对此都十分关心。今年中央一号文件提出要进一步扩大完全成本和收入保险试点范围，笔者认为主要有三个方面的原因。
（一） 试点已取得的显著成效
完全成本和收入保险试点方案给予了地方一定自主权，同时取消了县级政府保费补贴配套，极大地调动了地方政府的积极性，取得了较好成效，应进一步扩大。其成效体现为：一是承保面积覆盖率达到了非常高的水平。根据农业农村部调研数据，2020年，内蒙、山东、河南、安徽和湖北5省完全成本和收入保险试点承保面积超过1100万亩，保险面积覆盖率达到了较高水平，如山东小麦完全成本保险承保面积占到了试点县播种面积的93.7%，安徽4个试点县水稻完全成本保险覆盖率达到了95.8%。二是保障水平极大提升。2020年，试点地区小麦和水稻的完全成本保险亩均保额分别为920元和1065元，不仅远高于传统成本保险保障水平，较试点地区所在省份大灾保险的亩均保额也提高了50%以上。三是损失补偿作用进一步发挥。2020年，内蒙、山东、河南、安徽和湖北5省完全成本和收入保险试点总赔付金额4.87亿元，简单赔付率82.45%，完全成本保险受灾户户均获赔2500元左右，有力弥补了粮农的灾后损失，保护了农民的种粮积极性。
（二） 保障国家粮食安全的战略要求
保障粮食安全是我国“三农”工作的头等大事，是全面推进乡村振兴和加快农业农村现代化的头等任务。而在当前世界百年未有之大变局的不确定性冲击下，我国粮食生产的内外部环境复杂多变，还面临不少隐性和显性风险挑战，包括气候变化加剧的风险、耕地质量退化、“非粮化和非农化”的风险、思想不重视以及农民种粮积极性不高的风险，这也是今年中央一号文件强调“地方各级党委和政府要切实扛起粮食安全政治责任，实行粮食安全党政同责”的缘由。在此背景下，通过加大财政保费补贴力度提高三大粮食作物风险保障水平从而保护农民种粮积极性和保障国家粮食安全，自然就成为国家农业保险优先选择的方向。
（三） 优化农业保险财政支持的政策需要
我国农业保险补贴实行的是中央、省、（市）县三级补贴和“地方先补贴，中央后支持”的方式，只有在地方各级财政对农业保险保费一定比例补贴后，中央财政才会按规定给予保费补贴支持。这种补贴方式对于一些经济大省而言，地方各级财政压力并不算大，而对于一些农业大省特别是农业大县，提供补贴的压力就非常大，许多专家和业内人士对此多有质疑，认为这种补贴政策对农业和粮食大省（县）“不公平”，客观上也导致了农业保险公司“应收保费”问题的恶化。2019年，四部委联合印发的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》中明确提出要优化农业保险财政支持政策，探索完善农业保险补贴方式，完全成本和收入保险试点取消了县级财政保费补贴，也是在这方面做出的改革和探索。
二、试点中应注意的几个问题
为更好做好试点工作，还需要关注和解决好如下几个问题：
一是不同类保险衔接问题。相比已开展的传统成本保险，完全成本保险的保额要高出很多，这一方面给粮食生产者尤其是规模经营户提供了更大的风险保障，但另一方面也给广大农民尤其是小散户造成了较大的自缴保费压力。当然高保障对应高保费，这无可厚非。但现有试点中发现一些地区采取完全成本保险整县推动，没有保留小农户投保传统成本保险的渠道，致使不愿或无力支付高保费农户投保面积和投保比例都有所下降。这要引起重视，应处理好完全成本保险和其他农业保险产品之间的衔接。
二是险种选择问题。按照“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的我国粮食安全观，在三大粮食作物中，小麦和水稻是口粮作物要确保绝对安全，政策着力点应确保产量，适宜采用完全成本保险（保产量）的方式。而玉米是三大粮食作物中市场化程度最高的作物品种，是最有条件和适宜探索收入保险的品种，但目前只局限于内蒙和辽宁的4个县，建议优先扩大玉米收入保险试点范围，以探索积累更多实践经验。
三是产品形态问题。对于现行的完全成本保险试点，除保额更高外，产品结构和理赔模式与传统成本保险完全一致。已有研究表明，相比产量保险，分段理赔的传统成本保险是更为昂贵和保障效果更差的保险产品，试点地区应探索按照产量保险理念设计全成本保险产品结构和理赔模式；对收入保险来说，试点中存在着将收入保险简单分割成产量风险和价格风险分别承保理赔，没能发挥收入保险能将产量风险和价格风险内在对冲的优势，造成产品成本高和综合效果不佳；另外，现行全成本和收入保险试点，产品形态和经营模式是适合采用承保理赔到户的个体保险的形态和模式，还是适合采用承保理赔到村、乡或县的区域保险形态和模式，还需要探索和试点。
四是科技应用问题。“查勘定损难、理赔争议大”是我国农业保险面临的一个顽疾，是实践中反映最为强烈的问题之一。完全成本和收入保险试点尽管都提高了农业保险的保障水平，但在具体经营上仍然面临勘察定损甚至更为复杂的测产问题。研发和制定相关技术标准规范，推动利用卫星遥感、大数据、人工智能等现代科技在农业保险领域的应用，不断提高农业保险经营的数字化和精细化程度，这也需要在试点中探索和总结。
（作者单位：中国农业科学院农业风险管理研究中心）
□张峭 王克
2021年中央一号文件于近日发布，该文件是在我国进入第二个百年目标的历史关口，在“三农”工作重心发生历史性转移的重要节点出台的一份极为重要的文件，为做好当前和今后一个时期“三农”以及农业保险工作指明了方向。本文就一号文件中提出要扩大稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点（以下简称“完全成本和收入保险试点”）谈点学习体会。
2018年8月28日，财政部、农业农村部、银保监会共同印发《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》，决定在内蒙、辽宁等6个粮食主产省的24个产粮大县开展三大粮食作物（稻谷、小麦、玉米）的完全成本保险和收入保险试点。
一、 扩大试点范围的缘由
完全成本和收入保险试点的期限暂定为2018年至2020年，到期之后该试点方案怎么走？各界对此都十分关心。今年中央一号文件提出要进一步扩大完全成本和收入保险试点范围，笔者认为主要有三个方面的原因。
（一） 试点已取得的显著成效
完全成本和收入保险试点方案给予了地方一定自主权，同时取消了县级政府保费补贴配套，极大地调动了地方政府的积极性，取得了较好成效，应进一步扩大。其成效体现为：一是承保面积覆盖率达到了非常高的水平。根据农业农村部调研数据，2020年，内蒙、山东、河南、安徽和湖北5省完全成本和收入保险试点承保面积超过1100万亩，保险面积覆盖率达到了较高水平，如山东小麦完全成本保险承保面积占到了试点县播种面积的93.7%，安徽4个试点县水稻完全成本保险覆盖率达到了95.8%。二是保障水平极大提升。2020年，试点地区小麦和水稻的完全成本保险亩均保额分别为920元和1065元，不仅远高于传统成本保险保障水平，较试点地区所在省份大灾保险的亩均保额也提高了50%以上。三是损失补偿作用进一步发挥。2020年，内蒙、山东、河南、安徽和湖北5省完全成本和收入保险试点总赔付金额4.87亿元，简单赔付率82.45%，完全成本保险受灾户户均获赔2500元左右，有力弥补了粮农的灾后损失，保护了农民的种粮积极性。
（二） 保障国家粮食安全的战略要求
保障粮食安全是我国“三农”工作的头等大事，是全面推进乡村振兴和加快农业农村现代化的头等任务。而在当前世界百年未有之大变局的不确定性冲击下，我国粮食生产的内外部环境复杂多变，还面临不少隐性和显性风险挑战，包括气候变化加剧的风险、耕地质量退化、“非粮化和非农化”的风险、思想不重视以及农民种粮积极性不高的风险，这也是今年中央一号文件强调“地方各级党委和政府要切实扛起粮食安全政治责任，实行粮食安全党政同责”的缘由。在此背景下，通过加大财政保费补贴力度提高三大粮食作物风险保障水平从而保护农民种粮积极性和保障国家粮食安全，自然就成为国家农业保险优先选择的方向。
（三） 优化农业保险财政支持的政策需要
我国农业保险补贴实行的是中央、省、（市）县三级补贴和“地方先补贴，中央后支持”的方式，只有在地方各级财政对农业保险保费一定比例补贴后，中央财政才会按规定给予保费补贴支持。这种补贴方式对于一些经济大省而言，地方各级财政压力并不算大，而对于一些农业大省特别是农业大县，提供补贴的压力就非常大，许多专家和业内人士对此多有质疑，认为这种补贴政策对农业和粮食大省（县）“不公平”，客观上也导致了农业保险公司“应收保费”问题的恶化。2019年，四部委联合印发的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》中明确提出要优化农业保险财政支持政策，探索完善农业保险补贴方式，完全成本和收入保险试点取消了县级财政保费补贴，也是在这方面做出的改革和探索。
二、试点中应注意的几个问题
为更好做好试点工作，还需要关注和解决好如下几个问题：
一是不同类保险衔接问题。相比已开展的传统成本保险，完全成本保险的保额要高出很多，这一方面给粮食生产者尤其是规模经营户提供了更大的风险保障，但另一方面也给广大农民尤其是小散户造成了较大的自缴保费压力。当然高保障对应高保费，这无可厚非。但现有试点中发现一些地区采取完全成本保险整县推动，没有保留小农户投保传统成本保险的渠道，致使不愿或无力支付高保费农户投保面积和投保比例都有所下降。这要引起重视，应处理好完全成本保险和其他农业保险产品之间的衔接。
二是险种选择问题。按照“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的我国粮食安全观，在三大粮食作物中，小麦和水稻是口粮作物要确保绝对安全，政策着力点应确保产量，适宜采用完全成本保险（保产量）的方式。而玉米是三大粮食作物中市场化程度最高的作物品种，是最有条件和适宜探索收入保险的品种，但目前只局限于内蒙和辽宁的4个县，建议优先扩大玉米收入保险试点范围，以探索积累更多实践经验。
三是产品形态问题。对于现行的完全成本保险试点，除保额更高外，产品结构和理赔模式与传统成本保险完全一致。已有研究表明，相比产量保险，分段理赔的传统成本保险是更为昂贵和保障效果更差的保险产品，试点地区应探索按照产量保险理念设计全成本保险产品结构和理赔模式；对收入保险来说，试点中存在着将收入保险简单分割成产量风险和价格风险分别承保理赔，没能发挥收入保险能将产量风险和价格风险内在对冲的优势，造成产品成本高和综合效果不佳；另外，现行全成本和收入保险试点，产品形态和经营模式是适合采用承保理赔到户的个体保险的形态和模式，还是适合采用承保理赔到村、乡或县的区域保险形态和模式，还需要探索和试点。
四是科技应用问题。“查勘定损难、理赔争议大”是我国农业保险面临的一个顽疾，是实践中反映最为强烈的问题之一。完全成本和收入保险试点尽管都提高了农业保险的保障水平，但在具体经营上仍然面临勘察定损甚至更为复杂的测产问题。研发和制定相关技术标准规范，推动利用卫星遥感、大数据、人工智能等现代科技在农业保险领域的应用，不断提高农业保险经营的数字化和精细化程度，这也需要在试点中探索和总结。
（作者单位：中国农业科学院农业风险管理研究中心）
